Victoire ?

À chaque élection, son lot de victoires et de défaites. Certaines réjouissent, voire éblouissent, d’autres étourdissent.

Les élections européennes de 2019 ne dérogent pas à la règle.

La première victoire, il faut la saluer, est celle de la participation, donc de l’élan citoyen, donc de la démocratie.

Pour la première fois depuis 20 ans, plus d’un électeur sur deux s’est déplacé, montrant que les questions européennes, quelles qu’elles soient, mobilisent davantage qu’elles ne désintéressent. Cela vaut tant à l’échelle de l’Union européenne dans son ensemble, qu’au niveau national et français. La France, d’ailleurs, fait jeu égal avec la participation européenne, ce qui ne s’était jamais produit.

Cette victoire démocratique emporte une conséquence immédiate : quoiqu’il s’agisse d’un scrutin d’une nature toujours particulière, les résultats à ces européennes ne sont pas à relativiser de la même façon que ceux des scrutins antérieurs. En effet, avec un taux de participation de 50,12% en France, on atteint un niveau supérieur aux élections législatives et l’on peut alors tenter un rapprochement avec leurs résultats, en se gardant néanmoins d’être trop hâtif.

On comprend dès lors que certains partis politiques se réjouissent de leur propre victoire. Qu’il s’agissent de l’ex-Front national ou d’EELV, leur score est nettement meilleur que celui de juin 2017. Une telle comparaison doit être toutefois relativisée.

D’abord, le scrutin européen conserve ses particularités : des enjeux différents, une occasion utilisée par les électeurs pour exprimer un mécontentement ou un positionnement sans qu’il ait de conséquences directes sur la politique nationale.

Ensuite, si Les Verts étaient absents de l’élection présidentielle, ayant décidé de soutenir le candidat désigné par la primaire socialiste qui n’a récolté, hier, que 3,27% des suffrages, tel n’était pas le cas du Front national, devenu Rassemblement national. Ce dernier améliore de deux points son score d’avril 2017, mais, en valeur absolue, il perd 2,4 millions d’électeurs.

Son résultat n’est donc pas si extraordinaire lorsque l’on sait que le parti d’extrême droite est traditionnellement et malheureusement fort lors des européennes, que la majorité actuelle et, surtout, le Président de la République, l’ont érigé en principale force d’opposition et qu’il y a une vague nationaliste et extrémiste qui inonde l’Europe (Italie, Royaume-Uni, Belgique, mais aussi Hongrie et Pologne, ou encore Allemagne et même Espagne).

Les écologistes, quant à eux, confortent leur positionnement pro-européen, notamment en France et en Allemagne. Là encore, c’est assez classique lors des européennes, ce qui n’enlève rien à leur score honorable.

Contre les extrêmes, seule l’union fait la force

Il ressort enfin une confirmation de l’effondrement des forces traditionnelles et du clivage classique entre sociaux-démocrates et conservateurs. Mais cela encore mérite d’être nuancé.

Cet effondrement n’est pas tant dû à la quelconque victoire d’un « nouveau monde » sur un « ancien monde », qu’au manque de clarté dont pâtissent ces forces traditionnelles. En effet, là où elles ont su ou sont en train de se reconstruire, grâce à une figure identifiée et à un message clarifié, elles montrent leur poids dans le paysage et le clivage politiques : le PSOE l’emporte en Espagne, le PD arrive deuxième en Italie, la CDU/CSU s’effondre mais se maintient en tête en Allemagne, les conservateurs l’emportent en Grèce.

C’est dans les pays où elles sont éclatées qu’elles connaissent un score alarmant : tel est le cas de la France. Les Républicains, en radicalisant leur discours, cherchent à séduire les électeurs d’extrême droite, sans se rendre compte que ces derniers préfèreront toujours l’original à une copie. La gauche, du Parti socialiste – ou ce qu’il y en avait sur la liste « Envie d’Europe » de Raphaël Glucksmann – au Parti communiste, en passant par Génération.s de Benoît Hamon, n’a jamais eu un positionnement clair sur l’Europe et elle en a toujours subi les conséquences. L’une d’entre elles, pour ce scrutin, est que les communistes ne bénéficieront pas du remboursement de leurs frais de campagne (il aurait fallu franchir les 3%) et que Benoît Hamon ne sera pas élu (il aurait fallu franchir les 5%).

S’il y a donc une ultime victoire à percevoir avec ces élections européennes, ce serait celle d’un message envoyé : contre les extrêmes, seule l’union fait la force.

La révision institutionnelle dans un trou noir

La diffusion récente des premiers clichés d’un trou noir a été une source d’inspiration pour le Gouvernement. Certainement davantage que le « Grand débat national » qui n’a eu d’autre vertu que celle de cautionner des réformes préalablement imaginées, voire annoncées pour la plupart, ainsi que La Constitution décodée le pressentait.

Un trou noir est une concentration de matière d’une extrême densité.

Le « détail » (le terme n’est peut-être pas le mieux choisi) des réformes présentées par le Premier ministre, après leur annonce par le Président de la République, et le calendrier qui doit leur être assorti, est une concentration de matières d’une extrême intensité. Réforme des retraites, réforme de l’assurance-chômage, réforme de la haute fonction publique, révision des lois bioéthiques, mesures en contre la fraude fiscale et suppression de niches fiscales, réforme de l’administration : la litanie n’en finit plus. Sans oublier les textes actuellement en discussion, sur l’école, la taxation des GAFA, la transformation de la fonction publique ou, plus récemment, dans l’urgence et la précipitation, la souscription pour la réparation de Notre-Dame de Paris.

Sans oublier, non plus, la réforme des institutions, serpent de mer de l’Exécutif depuis un an.

Cependant, l’espace politique ne peut pas se dilater à l’infini. Or, à propos de cette question institutionnelle, il n’y aura vraisemblablement aucun espace politique ni aucun espace parlementaire avant de nombreux mois.

Selon le Gouvernement, la réforme institutionnelle (que l’on préfère appeler ainsi car elle ne contient pas que des sujets constitutionnels) devrait être présentée au Conseil des ministres en juillet. L’ensemble de la procédure est ainsi recommencé et il ne s’agit pas de reprendre les textes dont la discussion a été suspendue à l’été 2018 : élaboration de rapports parlementaires, discussion en commission des Lois, puis en séance, dans chacune des deux assemblées.

Adoptée en Conseil des ministres en juillet, cette réforme ne pourra donc pas venir en discussion avant le mois de septembre, dans l’hypothèse d’une session extraordinaire. Mais elle entrera alors en collision avec d’autres chantiers déjà annoncés et non des moindres : la réforme des retraites et des lois bioéthiques. À cela s’ajoute une rentrée sociale et scolaire peut-être difficile, sur fond de loi sur l’école sans doute adoptée et de réduction d’impôts encore discutée.

N’oublions pas que, de son côté, le Président de l’Assemblée nationale a entamé une réforme du Règlement qui devra, elle aussi, occuper l’agenda parlementaire, avant ou après l’été.

N’oublions pas non plus que les mois d’automne sont principalement dédiés à la discussion des deux textes d’importance que sont la loi de finances, dont dépend la concrétisation budgétaire de l’ensemble des intentions de l’Exécutif, et celle de financement de la sécurité sociale.

Toute révision constitutionnelle étant un cadeau fait au chef de l’État qui la porte, son succès s’amenuise à mesure que le quinquennat s’achève

Sans être impossible, il sera donc difficile de trouver une place dans un agenda parlementaire particulièrement chargé pour discuter de la réforme institutionnelle, du moins avant le début de l’année 2020.

Mais on entrera alors en plein dans la campagne des élections municipales, qui se tiendront en mars 2020. Or cette réforme institutionnelle concerne la décentralisation et la différenciation territoriale, le droit de pétition local, la transformation du Conseil économique, social et environnemental, la réduction du nombre de parlementaires, l’introduction d’une dose de proportionnelle. C’est dire, d’ailleurs, si le « Grand débat national » a été utile pour identifier ces différents sujets, car on a dû rêver en les voyant déjà inscrits dans les textes déposés en mai 2018.

Sera-t-il politiquement possible ou judicieux d’entamer et poursuivre une discussion sur ces sujets, périlleux et crispant pour toutes les oppositions, à la veille de l’échéance électorale majeure du quinquennat ? On en doute.

On en doute d’autant plus que l’on sait à quel point le Sénat se montre peu enthousiaste à l’égard de cette réforme et qu’il sera d’autant moins enclin à faire des concessions à la majorité en pleine campagne électorale.

On en doute d’autant plus que cette « nouvelle » révision institutionnelle, très similaire à celle qui l’a précédée, ne pourra jamais totalement se départir de « l’affaire » qui a vu la précédente sombrer.

Toute révision constitutionnelle étant un cadeau fait au chef de l’État qui la porte, son succès s’amenuise à mesure que le quinquennat s’achève. On ne peut guère prédire ce qui se passera à partir d’avril 2020, mais l’on peut au moins pressentir que l’on n’y verra pas de révision constitutionnelle adoptée.

Un trou noir est une concentration de matière d’une telle densité qu’elle ne laisse pas passer la lumière, d’où sa dénomination. Du côté parlementaire, on ne voit guère de lueur quant à l’avenir de cette révision institutionnelle.

 

Pacte… avec les Français

Les parlementaires de gauche rêvent que la Loi Pacte débouche sur un pacte avec les Français.

Ce projet de loi prévoit un plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE). L’un de ses articles tend à privatiser Aéroport de Paris, ce qui est contesté par toutes les oppositions, notamment en raison du modèle économique rentable de la société, mais aussi de sa dimension stratégique. L’État perdrait ainsi le contrôle de la société.

Actuellement en discussion au Parlement, le texte revient en séance au Sénat en nouvelle lecture la semaine prochaine, où une question préalable devrait être votée, rejetant purement et simplement le texte. Il devrait ensuite être examiné en lecture définitive par l’Assemblée nationale, le 11 avril, afin d’être définitivement adopté avant l’interruption des travaux parlementaires de la seconde quinzaine d’avril.

Alors qu’une première tentative relative au rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est pour le moment restée infructueuse, les parlementaires de gauche, socialistes en tête, ont lancé une nouvelle initiative de référendum partagé. Concrètement, se fondant sur l’article 11 de la Constitution, ils entendent déposer une proposition de loi destinée à contrer cette privatisation, qui pourrait déboucher sur un référendum… au terme d’un parcours semé d’embûches et qui a peu de chances d’aboutir, mais qui n’est pas vain pour autant, bien au contraire.

Cette proposition de loi doit d’abord être cosignée par un cinquième des membres du Parlement, soit 185 parlementaires au moins. Or la gauche parlementaire n’y suffit pas : 74 sénateurs socialistes, 16 sénateurs communistes et écologistes, 29 députés socialistes, 16 députés communistes et 17 députés insoumis font 152 parlementaires. Il en manque 33. Mais à voir l’opposition qu’a soulevée cette mesure, de gauche comme de droite, on peut valablement imaginer que des parlementaires de droite ou du centre (radicaux au Sénat) soutiennent l’initiative, au moins de façon isolée. Car aucune consigne stricte n’a été donnée par les groupes, laissant leurs membres libres décider pour eux-mêmes.

Si cette proposition de loi recueille effectivement les 185 signatures nécessaires, ce sera la première du genre. Elle sera alors adressée au Conseil constitutionnel qui disposera d’un mois pour statuer sur sa recevabilité, en s’assurant du nombre suffisant de signataires et du respect de la Constitution.

Cela signifie que son objet doit d’abord rentrer dans le champ d’application de l’article 11 de la Constitution. Les parlementaires proposent qu’Aéroport de Paris soit reconnu en tant que service public national et cela paraît donc effectivement s’inscrire dans la politique économique de la France et des services publics qui y concourent, relevant ainsi du champ référendaire.

Un référendum d’initiative partagée offre une tribune populaire à l’opposition pendant au moins seize mois, soit jusqu’en octobre 2020

Ensuite, la proposition de loi ne doit pas être contraire à la Constitution. On imagine que des arguments seront avancés pour justifier une telle contrariété, notamment l’atteinte à la liberté d’entreprendre. Sauf que l’objet même de la proposition de loi reprend les formulations du 9e alinéa du Préambule de 1946, qui précise qu’un tel service public national devient la propriété de la collectivité.

Sans préjuger de ce que dira le Conseil constitutionnel, on peut relever que la Constitution ne prévoit pas les conditions de reconnaissance d’un tel service public, signifiant que c’est au Législateur ou au peuple de le décider, par la loi. Or telle est précisément la vocation de la proposition : faire décider, par le peuple lui-même, qu’il s’agit là d’un service public national.

Malgré tout, si le Conseil constitutionnel valide la recevabilité du texte, le référendum n’est pas encore assuré de se tenir. Il faudra encore qu’un dixième des électeurs inscrits soutiennent la proposition parlementaire, soit environ 4,7 millions de personne : ce n’est pas une mince affaire, d’autant plus que les soutiens ne peuvent être recueillis que pendant neuf mois.

Et, là encore, à supposer qu’ils le soient effectivement, il y a une ultime condition pour que le référendum ait lieu : le Parlement, donc chacune des deux assemblées, ne doit pas avoir examiné le texte au terme d’un délai de six mois, à l’issue de la période de recueil des soutiens. Et l’examiner ne signifie pas l’adopter : les assemblées peuvent s’en saisir, l’inscrire à l’ordre du jour et simplement le rejeter pour que le référendum n’ait pas lieu. On imagine aisément que le Gouvernement utilisera cette dernière possibilité pour empêcher un vote populaire.

Cependant, un tel référendum d’initiative partagée offre une longue tribune populaire à l’opposition. En effet, de la saisine du Conseil constitutionnel à l’éventuel référendum, en passant par le recueil des soutiens et l’examen parlementaire, ce ne sont pas moins de seize mois qui s’écoulent. Soit, si le Conseil est saisi dans les prochains jours, jusqu’en octobre 2020… une période au cours de laquelle auront lieu les élections européennes, municipales et sénatoriales.

Voilà de quoi alimenter les débats des prochaines campagnes électorales… au moins !

 

« La démocratie directe ne favorise pas la stabilité »

Le mensuel Union sociale m’a interrogé sur l’intérêt, les enjeux et les limites du recours au référendum et l’introduction d’un référendum d’initiative citoyenne. On retrouvera les réponses ici et l’interview est peut également être téléchargée.

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Union Sociale : Le grand débat national est désormais lancé et les revendications d’une plus grande démocratie participative sont de plus en plus présentes dans la société française. Ce phénomène est-il nouveau et comment l’expliquer ?

Jean-Philippe Derosier : Si la revendication elle-même n’est pas nouvelle, le phénomène des gilets jaunes, lui, marque une réelle évolution car c’est la première fois qu’un mouvement de contestation d’une telle ampleur et d’une telle durée s’organise en France, sans aucune structure, ni partisane, ni syndicale. Les personnes qui manifestent, notamment en faveur du référendum d’initiative citoyenne, expriment une volonté de voir plus de démocratie directe. Ces aspirations sont incontestablement un signe de notre époque, l’expression d’une société connectée, influencée par l’horizontalité des réseaux sociaux et de l’information continue. Cette tendance donne le sentiment aux gens qu’ils peuvent avoir une influence, non seulement sur l’information qui est produite, mais également sur les décisions qui sont prises.

US : Quels sont les progrès à accomplir pour répondre à ces aspirations ?

JPhD : Tout d’abord je souhaitais rappeler que notre Ve république, dont on a célébré, l’année dernière, les soixante ans d’existence, prévoit plusieurs mécanismes de consultation citoyenne, dont l’usage du référendum à l’initiative du président de la République. De plus, à la suite de la réforme constitutionnelle de 2008, le référendum d’initiative partagée permet à 185 parlementaires, soutenus par 1/10e des électeurs (4,7 millions environ), de porter une proposition de loi qui sera soumise à référendum, sauf si elle est examinée par le Parlement, même si elle n’est pas votée. Les conditions de mise en place d’un tel référendum sont certes un peu décourageantes, mais la formule existe. Je peux comprendre la volonté de certains de plus participer, mais notre système représentatif, qui implique de régulièrement voter pour sanctionner ou soutenir un représentant, ne fonctionne pas si mal et la mise en place d’une démocratie complètement directe paraît impossible. Tout d’abord, elle peut difficilement fonctionner à grande échelle. En effet, on ne peut pas demander aux citoyens de se prononcer, tout le temps et sur tous les sujets. Ensuite, cette démocratie directe conduirait sans doute à une forte instabilité institutionnelle, car tout pourrait être remis en cause à tout moment par l’expression populaire.

US : Parmi les nombreuses demandes actuelles, la mise en place du référendum d’initiative citoyenne figure pourtant en bonne place. Sa mise en place est-elle envisageable et à quelles conditions ?

JPhD : La mise en place du RIC est tout à fait envisageable, mais cet outil doit être à tout prix encadré, au risque d’instaurer une véritable dictature de la minorité. Tout d’abord, il faut fixer un seuil d’accessibilité, un nombre minimum de personnes pour le déclencher. Ensuite, il faut que certains sujets soient exclus, comme la matière pénale ou fiscale, car ces domaines peuvent très facilement faire l’objet de dérives démagogiques. Si une initiative propose de réserver le paiement de l’impôt aux 20% les plus riches de France, la formule serait populaire mais pénalisante et risquerait même d’entraver le bon fonctionnement de l’État. Enfin, pour que les résultats de ce référendum puissent être validés, il faudrait instaurer des seuils minimum de participation, voire des seuils de réponses plus importants qu’une simple majorité à 50 %, en fonction de la participation effective.

US : Une des demandes également récurrentes est la mise en place d’assemblées citoyennes tirées au sort et qui pourraient se prononcer sur le contenu d’une loi. Cette formule est-elle possible ?

JPhD : Cette réforme est réalisable mais en analysant finement les conditions de sa mise en œuvre. Il n’est par exemple pas envisageable que ces assemblées puissent remettre en cause les travaux parlementaires ou les élus eux-mêmes. En dépit de sa faisabilité, je n’y suis pas favorable. En effet, je pense que l’élaboration d’une loi nécessite du temps, des compétences et un savoir-faire dont n’importe quel citoyen tiré au sort ne dispose pas nécessairement, avant de s’y être pleinement consacré. Pour améliorer cette participation, il serait en revanche judicieux de favoriser les consultations électroniques, en s’assurant bien évidemment qu’un vote représente bien une personne. La mise en place d’un identifiant numérique, similaire à celui octroyé par la sécurité sociale ou l’administration fiscale, me paraît un bon moyen d’atteindre cet objectif.

US : De la même manière, quels seraient les avantages et les inconvénients de la prise en compte du vote blanc ?

JPhD : Le vote blanc est reconnu par la loi depuis 2014. Même si on ne le prend pas en compte dans le résultat des élections et qu’il n’est pas comptabilisé parmi les suffrages exprimés, il est désormais distingué des votes nuls. Cette reconnaissance permet aux personnes qui, au moment d’un vote, ne sont convaincues par aucun candidat, de pouvoir tout même se faire entendre et d’éviter de s’abstenir. Pour autant, aller plus loin ne semble pas une bonne option. En effet, le vote blanc exprime avant tout un refus, en tous les cas, rien de constructif. De la même manière, sa prise en compte peut conduire à fragiliser l’expression de la démocratie représentative. Si dans le cadre d’une élection, on prend en compte la partie blanche d’une consultation et que le candidat élu réalise un score plus faible que le vote blanc, la légitimité de ce dernier sera forcément entamée et la démocratie représentative fragilisée.

Propos recueillis par Antoine Janbon

 

Pokerendum

Un référendum consiste à poser une question au peuple, en lui demandant d’y répondre par « Oui » ou par « Non ».

Le Président de la République, auquel revient l’initiative d’un référendum sous la VRépublique, que ce soit en matière législative ou en matière constitutionnelle, a dit que l’hypothèse d’un référendum à l’issue du « Grand débat national » était envisagée, peut-être même sous la forme de plusieurs questions posées. Mais avant même de poser question au peuple, un tel référendum soulève de nombreuses questions.

 

Peut-on poser plusieurs questions lors d’un référendum ?

Oui et cela s’est déjà produit.

Même si ce serait une première dans l’histoire da la Ve République, le peuple français a déjà eu à répondre à plusieurs questions le même jour, comme le 21 octobre 1945, lorsqu’il a fallu tourner la page de la IIIe République. Deux questions étaient alors posées : quant au souhait de faire une nouvelle Constitution et, si oui, sur l’organisation du pouvoir jusqu’à son adoption. Le « double oui » l’avait alors emporté.

L’article 11 de la Constitution permet qu’un projet ou une proposition de loi soit soumis à référendum, ce qui n’interdit pas d’en soumettre plusieurs le même jour. Mais il s’agit alors bien de plusieurs référendums et non d’un référendum à plusieurs questions ou réponses possibles. La distinction est technique et formelle, mais néanmoins essentielle car elle implique bien qu’il y ait plusieurs projets ou propositions de loi (autant qu’il y a de questions posées), non un seul texte divisé en plusieurs articles, vis-à-vis desquels les électeurs se prononceraient un à un. S’il s’agit de projets de loi, chacun devra alors être soumis au Conseil d’État et adopté en Conseil des ministres.

D’ailleurs la loi prévoit expressément cette possibilité de référendums multiples, le même jour. L’article L. 558-45 du Code électoral, introduit en 2013 et en vigueur depuis 2015, dispose ainsi que, « lorsque plusieurs référendums sont organisés le même jour », les électeurs se prononcent par « un bulletin de vote imprimé sur papier blanc permettant de répondre à chaque question posée par la réponse “ oui ” ou “ non ” ».

 

Peut-on organiser le référendum le 26 mai ?

Formellement, oui. Matériellement, il est encore temps, mais il ne faut point tarder.

Ni la Constitution ni la loi ne prévoit de délai strict entre le décret de convocation des électeurs et la tenue du scrutin, sauf celui relatif à la durée de la campagne électorale officielle. En matière de référendum, c’est la durée de droit commun qui s’applique, qui est de quinze jours.

Toutefois, pour ne pas altérer la sincérité du scrutin, il faut veiller à ce que ce dernier soit organisé dans de bonnes conditions. D’abord, il convient d’établir la liste électorale, qui est différente de celle relative aux élections européennes, puisque peuvent voter à ces dernières les ressortissants de l’Union européenne, résidant en France, tandis qu’ils ne peuvent le faire à un référendum.

Ensuite, il faut prévoir le matériel électoral : bulletins de vote (avec textes des projets de loi soumis à référendum), enveloppes, urnes, isoloirs, etc. Et, d’ailleurs, il faudra bien prévoir des enveloppes et des urnes distinctes pour chaque scrutin, c’est-à-dire, d’une part, pour les européennes et, d’autre part, pour le référendum. En revanche, l’article L. 558-45 précité permet qu’il n’y ait qu’un seul bulletin, donc qu’une seule enveloppe et qu’une seule urne pour toutes les questions posées par référendum le même jour. Or, s’il y a environ 70.000 bureaux de vote en France, il faudra alors 140.000 urnes et il sera peut-être nécessaire d’en acquérir quelques unes.

Pour organiser tout cela, il faut du temps. Le Ministère de l’Intérieur dit déjà se préparer à un tel référendum et l’on imagine donc que les délais pourraient être tenus.

Enfin, le débat électoral doit pouvoir être organisé et se dérouler convenablement, afin que les partis et groupements politiques puissent y participer. D’ailleurs, à ce sujet, depuis vendredi 1er février, soit le premier jour du troisième mois précédent l’organisation d’un scrutin, la loi « anti Fake News » s’applique à l’égard des élections européennes. S’il devait y avoir un référendum, elle s’appliquerait également à son égard, en vertu du 1° bis de l’article L. 558-46 du Code électoral.

 

Quelles questions peut-on poser ?

Le champ référendaire est limité, pas infini.

Il faut d’abord distinguer entre la matière législative et la matière constitutionnelle. Si la seconde peut bien faire l’objet d’un référendum, ce n’est pas sur le même fondement que la première et la procédure est différente. Il faut en effet recourir à l’article 89 de la Constitution, lequel impose que la révision constitutionnelle soumise à référendum soit préalablement adoptée par les deux assemblées du Parlement, en termes identiques. Il faudrait alors relancer cette épineuse réforme constitutionnelle, ce qui ne paraît pas (immédiatement) à l’ordre du jour.

L’article 11 de la Constitution, quant à lui, ne permet pas de la réviser mais ouvre le champ référendaire aux questions concernant l’organisation des pouvoirs publics (tant qu’elle ne relève pas de la Constitution), la politique économique, sociale et environnementale et les services publics qui y concourent, ainsi que la ratification des traités.

Si l’on peut ainsi soumettre à référendum la réduction du nombre de parlementaires, l’introduction d’une dose de proportionnelle, la question du cumul des mandats, le vote blanc ou des propositions économiques et sociales qui ressortiraient du Grand débat national, certaines questions en sont exclues, alors qu’elles pourraient être au cœur de ce débat. Tel est le cas du rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), d’une tranche supplémentaire de l’impôt sur le revenu ou de la taxe d’habitation pour tous, car il s’agit de mesures fiscales.

 

Quel est l’intérêt d’un tel référendum ?

Sortir de la crise… au risque de plonger dans une crise plus grave encore.

L’hypothèse du référendum a commencé à émerger lorsqu’Emmanuel Macron s’est adressé aux Français, le 10 décembre 2018, en pleine crise des « Gilets Jaunes ». C’était une façon de sortir de la crise, toutefois risquée. C’est d’ailleurs ce pour quoi le référendum a été imaginé sous la Ve République : permettre au Président de la République d’en appeler directement au peuple pour arbitrer une crise, raison justifiant qu’il s’agisse d’un pouvoir dispenser de contreseing.

L’idée de l’organiser le même jour que les élections européennes peut toutefois conduire à une confusion politique, car les enjeux sont différents. Toutefois, quoique scrutin européen à enjeu national, les européennes deviennent surtout un scrutin national à enjeu européen : l’élection est « nationalisée » et il ne fait nul doute que les questions de politiques nationales s’inviteront dans le débat.

À l’inverse, cumuler deux scrutins le même jour peut renforcer la mobilisation, ce qui est démocratiquement positif, d’autant plus qu’européennes et référendum sont les deux élections qui mobilisent le moins l’électorat. En algèbre, deux moins donnent un plus et l’on peut espérer qu’il en sera de même en matière de participation électorale.

Mais en matière de participation seulement car, sur le plan politique, le risque demeure élevé. En effet, lors d’un référendum, les électeurs ont tendance non à répondre à la question posée, mais à celui qui la pose et à sanctionner ainsi le Président de la République, directement. À ce titre, la multiplication des questions posées permet de désincarner le scrutin et d’espérer que l’électeur se concentre davantage sur les questions, surtout si elles sont consensuelles ou populaires.

Néanmoins, le risque est grand pour le Président de la République. D’abord, les référendums sont présentés comme ce qui permettra de sortir de la crise actuelle. Or le Président est directement et pleinement impliqué, que ce soit dans ses causes que dans le débat qu’il a initié. La critique n’attendra donc pas le nombre de questions et un mécontentement vis-à-vis du chef de l’État pourrait se traduire par un « Non » en bloc à tout ce qu’il propose.

Ensuite, poser des questions consensuelles ou populaires renforce paradoxalement ce risque, car l’électeur n’est pas dupe et supporte difficilement d’être pris pour ce qu’il n’est pas. Si « les questions qui fâchent » sont évitées, il pourrait boycotter ou s’opposer, pensant que ce ne sont pas là les solutions qu’il attendait.

Enfin, une élection n’est jamais gagnée d’avance. Des questions a priori consensuelles peuvent parfaitement susciter une hostilité de certains qui, bien organisés et à force d’arguments bien affinés, sauront convaincre. Notamment, la réduction du nombre de parlementaires pourrait heurter les sénateurs et, surtout, leur Président, lesquels bénéficient d’une implantation territoriale incontestable. Or la campagne se déroule précisément dans ces territoires.

Dans ce cas, la solution de sortie de crise deviendra l’entrée dans une crise plus profonde encore. Car si l’on imagine le scénario du pire, un « Non » qui l’emporte à toutes les questions posées et un parti de la majorité qui ne remporte pas les élections européennes, alors la situation politique sera très difficile et le temps paraitra long à certains jusqu’en 2022…

Organiser un ou plusieurs référendums le 26 mai prochain est donc un véritable coup de Poker. Un « Pokerendum » en quelque sorte.

 

 

 

Non au populisme

Le référendum est un mécanisme de souveraineté populaire. Il ne doit pas devenir l’outil d’un souverain populiste.

Dans une démocratie, on le sait, le pouvoir souverain appartient au peuple. C’est le cas de la Ve République, dont la Constitution précise que le peuple exerce sa souveraineté « par ses représentants et par la voie du référendum ». C’est également le cas de la République italienne, dont la Constitution indique, quant à elle, que le peuple l’exerce « dans les formes et les limites de la Constitution », cette dernière laissant également une place à l’expression référendaire, qu’elle soit constitutionnelle ou législative.

Aujourd’hui, la démocratie est essentiellement représentative, ce qui ne remet pas en cause le pouvoir du peuple pour autant : il élit des représentants qui vont exercer le pouvoir, en son nom. Ces représentants bénéficient ainsi d’une légitimité démocratique. De surcroît, ils sont responsables, devant alors rendre des comptes au peuple lui-même, en particulier en fin de mandat, lequel détermine le temps dont ils disposent pour mener leur mission politique.

On assiste désormais à une crise de la représentation, en ce que les citoyens ne se sentent plus effectivement représentés par leurs représentants. Elle apparaît dès lors qu’au cours du mandat, la majorité du peuple ne soutient plus la majorité des représentants. Pour éviter cela ou en contrôler les effets néfastes, diverses solutions sont proposées.

On évoque parfois l’hypothèse d’élections de mi-mandat, comme c’est le cas aux États-Unis et, en réalité, dans la plupart des pays du continent américain. Ce n’est pas une solution car elle ne fait que poser le problème en termes plus brefs. La politique s’inscrit dans la durée, non dans l’immédiateté, raison pour laquelle il faut qu’un mandat offre à ses détenteurs le temps nécessaire à la réalisation de sa mission. Surtout, la crise de la représentation risquerait de réapparaître de façon encore plus prégnante, les élus se souciant davantage de leur réélection prochaine que de l’intérêt général.

Que le peuple soit souverain ne signifie pas qu’il puisse tout faire et qu’il puisse le faire n’importe comment

Une autre hypothèse, actuellement avancée en France et en Italie, est le renforcement de l’outil référendaire, grâce à un référendum d’initiative populaire, voire un référendum révocatoire, permettant au peuple d’obtenir la démission d’un élu. L’idée est bonne, mais pour être saine, elle doit être mise en œuvre avec sagesse.

Il ne peut y avoir, de nos jours, d’autres formes de démocratie que la démocratie représentative, pour des raisons pratiques (étendue des territoires et importance des populations) et pragmatiques (tout citoyen n’a ni le devoir ni nécessairement l’envie de se consacrer quotidiennement aux affaires politiques de son État). Mais elle peut être utilement complétée par des possibilités d’intervention directe du peuple, lui assurant de faire entendre sa voix.

Toutefois, que le peuple soit souverain ne signifie pas qu’il puisse tout faire et qu’il puisse le faire n’importe comment. Il y a d’abord une Constitution, qui garantit notamment des principes et droits fondamentaux qui doivent être protégés, sans pouvoir être remis en cause de façon intempestive. Il y a ensuite des institutions, qui doivent fonctionner et ne doivent pas être entravées au risque, sinon, de pallier une crise de la représentation par une crise de la démocratie tout entière. Il y a enfin une majorité, qui a décidé de soutenir un projet politique.

L’usage du référendum ne doit alors pas conduire à une dictature de la minorité, empêchant la majorité de gouverner et les institutions de fonctionner. D’où la nécessité de le réglementer sagement pour qu’il soit utilisé sainement.

D’une part, il convient d’ouvrir suffisamment son utilisation pour en permettre la mise en œuvre, tout en prévoyant des restrictions afin d’éviter sa multiplication. Celle-ci n’aurait que l’effet inverse à celui escompté : désintérêt des citoyens trop sollicités, blocage des institutions trop mobilisées, inaction des élus trop préoccupés. D’autre part, il faut en restreindre le champ d’utilisation car certaines matières ne peuvent pas relever du référendum, presque par nature. La matière fiscale, par exemple, ferait courir grand risque au fonctionnement de l’État si elle était ouverte au référendum, car, pour être nécessaire – voire « indispensable » selon l’article 13 de la Déclaration de 1789 –, l’impôt n’en est pas moins impopulaire.

Enfin, sous couvert de renforcement de la souveraineté populaire, la tentation serait grande d’en faire un outil populiste. On connaît déjà, en France, l’usage plébiscitaire qui a pu être fait du référendum, y compris sous la Ve République. L’époque était particulière et, en réalité, cela a permis d’affermir les institutions tout en maintenant la confiance politique. Aujourd’hui, à l’heure d’une radicalisation de nombreux Gouvernements européens, le contexte est différent, raison pour laquelle il faut rester vigilants à l’égard de la réforme amorcée en Italie par l’actuel Gouvernement.

En France, l’Exécutif explore l’idée d’un référendum « multiple » : plusieurs questions, plusieurs réponses, permettant de diluer la dimension personnelle. Encore faut-il que toutes les questions rentrent dans le champ de l’article 11 de la Constitution, qui n’évoque que les pouvoirs publics et la politique économique, sociale et environnementale de la nation et les services publics qui y concourent. Sont donc exclues, en l’état et sauf révision constitutionnelle antérieure, les questions constitutionnelles, fiscales, pénales ou de société.

Surtout, il faudrait qu’il se déroule dans un climat serein, permettant le débat d’idées, non le combat de rue. C’est le vœu que je formule pour cette année 2019, en souhaitant à tous ceux qui me font l’honneur de me lire, qu’elle apporte joie, succès et bonne santé.

 

Cassure

Le contexte social actuel fait parler des casseurs, mais c’est une cassure qui en ressort.

Les casseurs frappent. Ils frappent les forces de l’ordre. Ils frappent les vitrines et les voitures. Ils frappent mêmes les passants ou les manifestants. Et ils frappent les esprits, naturellement.

Cependant, ce qui marque le plus, c’est la cassure : celle à laquelle le quinquennat d’Emmanuel Macron est confronté, depuis juillet 2018. Car tout part de là : alors que son élection avait redonné confiance aux Français, le Président de la République tangue, menaçant même de chavirer.

Grâce à sa légitimité issue des urnes et à la verticalité qu’il a voulu rétablir, il a pu faire adopter certaines réformes auxquelles d’autres s’étaient heurtés. Il en est ainsi de la réforme du droit du travail par ordonnances, de la réforme de la SNCF selon la même voie, de la loi antiterrorisme aux allures ultra sécuritaires. Toutes ont été adoptées malgré une contestation, largement contenue.

Le Président de la République voulait rétablir de la verticalité et c’est par l’horizontalité qu’il est contraint de céder

C’est par l’intérieur même de la maison Élysée que l’autorité du Chef de l’État a d’abord été écorchée. L’affaire Benalla n’a pas seulement montré qu’il était mal entouré, mais aussi qu’il tentait de manœuvrer. Et mal, qui plus est. C’est cela, sans doute, qui est apparu le plus grave aux yeux des Français : alors qu’Emmanuel Macron devait incarner le « nouveau monde », avec des pratiques politiques renouvelées, ce sont bien les pires manœuvres de l’ancien monde qui sont réapparues, depuis les tentatives d’étouffer l’affaire jusqu’aux pressions à l’égard d’institutions.

Désormais, c’est la rue qui tente de faire vaciller le pouvoir. Si le procédé est classique, sa durée et sa violence sont exceptionnelles. Cela s’explique surtout par l’aspect totalement déstructuré et largement horizontal du mouvement des « Gilets jaunes », qui rend difficile tant le dialogue que la canalisation des manifestations. La contestation pourrait d’ailleurs encore s’intensifier, en étant relayée par d’autres, qui demeurent actuellement latentes : les lycéens, les routiers, les agriculteurs et, pourquoi pas, demain, les professionnels de santé ou de la justice, voire ensuite l’ensemble des agents publics, s’ils sont la cible de mesures vouées à contrebalancer des dépenses sociales nouvelles.

Le Président de la République est ainsi confronté aux limites de sa pratique du pouvoir : il voulait rétablir de la verticalité et c’est par l’horizontalité qu’il sera contraint de céder. Car les solutions demeurent limitées.

Un référendum ? Encore faudrait-il savoir sur quoi et si cela entre dans le champ de l’article 11 de la Constitution. Mais ce serait suicidaire, en tout état de cause, car la réponse ne serait pas donnée à la question posée mais à celui qui la pose et le contexte politique n’est pas favorable au Président de la République.

Une dissolution ? Ce serait sans doute excessif et particulièrement risqué, pour les mêmes raisons. La République en marche ne bénéficie plus, aujourd’hui, du même entrain qu’en juin 2017, dû à la victoire à la présidentielle et risquerait fortement de perdre la majorité ou, a minima, de la voir sérieusement atténuée.

Un changement de Premier ministre ? Ce serait se tromper de cible, en l’espèce, car les manifestants réclament ouvertement la démission du Chef de l’État, non celle du Chef du Gouvernement. D’autant plus qu’il est probable qu’après les échéances électorales à venir, européennes ou municipales, un tel changement s’impose : renvoyer Édouard Philippe dès aujourd’hui serait se priver d’une alternative d’ici quelques mois.

Un changement de Gouvernement ou un remaniement ? Encore un… Depuis les dix-neuf mois qu’il est en fonction, le Gouvernement Philippe a déjà été changé et remanié de nombreuses fois, parfois après des départs fracassants, comme en août ou octobre 2018. Deux remaniements en l’espace de deux mois, c’est trop : et l’autorité du Chef de l’État serait ébranlée encore davantage.

Les députés de gauche, quant à eux, ont déposé une motion de censure. Elle n’a évidemment aucune chance d’aboutir, mais constituera à la fois un instant politique et un test pour la majorité. Après les débats dans les deux assemblées de la semaine dernière, qui n’engageaient pas sa responsabilité, le Gouvernement devra répondre des annonces qui seront faites ce soir. Au-delà, lors du vote, il verra sur quelle majorité il peut encore compter. Rappelons que ne sont recensés que les votes favorables à la motion, donc ceux qui se prononcent expressément contre le Gouvernement. S’il est peu probable que tel sera le cas de députés membres du groupe majoritaire, c’est potentiellement plus incertain quant aux membres des groupes minoritaires qui sont supposés le soutenir.

Le champ des possibles demeure donc assez restreint pour l’Exécutif et le Président de la République, qui n’auront pas véritablement d’autres choix que de faire un pas symboliquement fort envers ceux qui revendiquent davantage de justice sociale, au risque, sinon, de voir la contestation se renforcer : au-delà des soubresauts de la vie institutionnelle et des modalités procédurales, ce sont des décisions et des résultats que le peuple attend.

La Ve République pourrait-elle vaciller, alors qu’elle serait à bout de souffle, comme on le dénonce parfois ? Vraisemblablement pas, car elle permet de surmonter des crises, comme elle l’a déjà prouvé. Et malgré ses 60 ans, l’âge de la retraite n’a pas sonné.

Mais Emmanuel Macron, lui, n’est pas la Ve République.

 

Souffle démocratique

Entre le 23 et le 26 mai 2019, les Européens voteront. Les élections au Parlement européen sont les seules où ils peuvent communément faire entendre leur voix, aucune autre institution de l’Union européenne n’étant élue au suffrage universel direct. Pourtant, ils seront sans doute peu nombreux à se déplacer, ces élections se distinguant par un taux d’abstention record.

C’est paradoxal, car elles présentent un enjeu fondamental, non seulement pour l’Union en tant que telle, mais aussi pour ses États membres, donc les peuples de ces États, donc le peuple européen… si tant est qu’il existe. Or tel est incontestablement le cas dès lors qu’un peuple a d’abord une existence physique – la présence d’individus sur un territoire – et ensuite une existence juridique – être le destinataire de normes communes, qui déterminent ses droits et ses devoirs.

La question de son existence politique soit découle de son existence physique et juridique (parce qu’il a des droits et des devoirs, il existera politiquement en cherchant à influer sur leur contenu), soit la dépasse et touche à l’existence d’une Nation, impliquant une dimension subjective : la volonté de faire partie d’une même collectivité nationale (le « vouloir vivre ensemble » qu’a théorisé Ernest Renan) et le sentiment que cette Nation existe politiquement, c’est-à-dire qu’elle est en mesure d’avoir un impact sur les décisions qui vont la concerner.

C’est précisément ce dernier point qui suscite la plus grande réserve des Européens : ils peinent à cerner l’utilité de leur vote, encore davantage que lors d’élections nationales.

Il est nécessaire de donner un souffle démocratique aux élections européennes, en en faisant l’instant fort de la démocratie européenne

Pourtant, ce vote est essentiel. D’abord, le Parlement européen dispose d’un pouvoir toujours plus grand au sein de l’Union européenne, souvent méconnu. Il vote le budget européen, il élit le Président de la Commission européenne, il participe à l’élaboration des normes européennes en disposant du dernier mot dans un nombre croissant de domaines.

Plus spécifiquement, les élections européennes de 2019 revêtent un enjeu d’autant plus important qu’elles interviennent à un instant qui pourrait marquer un véritable tournant européen. Nombreux sont les événements qui menacent actuellement l’existence même de l’Union : le Brexit et ses éventuelles répercussions, la montée des populismes en Pologne, en Hongrie, en Autriche, en Italie, en Allemagne et même en France, la crise migratoire qui ne peut être valablement gérée qu’au niveau de l’Union mais où cette dernière démontre toute son incapacité à en apporter des solutions satisfaisantes, le repli sécuritaire des États dû à la menace terroriste qui évolue vers un repli identitaire, etc.

Pour pallier ce que l’on appelle parfois le « déficit démocratique » de l’Union et qui s’apparente davantage à un « déficit parlementaire », il est nécessaire de faire des élections européennes l’instant fort de la démocratie européenne, en donnant un souffle démocratique à ces élections.

En soi, ce n’est pas difficile et cela peut même se faire sans modifier les traités.

Aujourd’hui, en vertu de l’article 17 du Traité sur l’Union européenne, la Commission européenne, qui détient notamment l’initiative des textes européens, est « responsable devant le Parlement européen », lequel peut donc en voter la censure. Son Président est élu par le Parlement, sur proposition du Conseil européen, qui réunit les chefs d’État et de Gouvernement des États membres, « en tenant compte des élections au Parlement européen ». Il y a donc là une dimension politique qui ressort de la nomination et du rôle de la Commission.

Cependant, cette dimension politique est trop faiblement associée aux élections européennes elles-mêmes. Pour la renforcer, il suffirait de faire découler la nomination de l’ensemble de la Commission du résultat des élections et non pas seulement celle de son Président.

Cela supposerait également davantage de clarté à l’égard du processus de nomination, inspiré aujourd’hui par la combinaison de logiques nationales et d’appareil bureaucratique, utiles pour s’assurer la représentation de chaque État et pour remercier tel ou tel soutien politique en lui offrant une retraite dorée à Bruxelles, non pour mener un projet politique européen. Cette clarté peut être obtenue par l’établissement de « listes transnationales », présentées par les partis politiques européens et sur lesquels figureraient les candidats aux fonctions de commissaire. On peut même envisager que, pour cette liste composée d’une vingtaine de noms, distincte de la liste des autres candidats, le scrutin soit majoritaire et non proportionnel, assurant que le parti victorieux en Europe bénéficie d’une légère « prime majoritaire ».

Des ajustements post-électoraux, destinés à tenir compte des résultats en vue d’une coalition éventuelle, seraient possibles et même nécessaires. Mais avec de telles listes, dotées d’une tête de liste qui serait candidat à la présidence de la Commission, le débat lors des élections européennes serait davantage politisé.

Cela ne suffira sans doute pas à faire participer tous les citoyens européens aux élections qui les concernent : cela viendra lorsque l’Union donnera à voir une politique intelligible et protectrice des Européens, dans un monde complexe. Mais c’est une étape préalable à une plus grande implication démocratique et à une plus grande clarté politique lors des élections européennes. L’une ne va d’ailleurs pas sans l’autre : ce n’est que si les citoyens comprennent ce pour quoi ils votent qu’ils se déplaceront pour voter. Dès lors qu’il y a un véritable enjeu politique issu des élections, le débat s’éclaircit en portant sur des sujets qui concernent les électeurs et les mobilisent.

Seulement, les États membres seront vraisemblablement réticents à opérer une telle évolution, car ils perdraient le contrôle des nominations à la Commission, alors qu’un commissaire européen est toujours un ambassadeur de l’État dont il relève auprès de l’Union, quoi qu’on en dise et quoi qu’eux-mêmes en disent.

Mais ce qu’ils perdraient individuellement en termes d’influence ils le gagneraient collectivement en termes démocratiques. Or c’est bien la démocratie qui est aujourd’hui en danger en Europe. Pour la préserver, il faut agir.

 

Remanichangement

3, 2, 1… partez !

Délitement au sommet : en à peine seize mois, les trois Ministres d’État du Gouvernement nommé le 17 mai 2017 ont quitté leurs fonctions. Cela, d’ailleurs, dans l’ordre inverse de leur rang protocolaire : d’abord François Bayrou, puis Nicolas Hulot, enfin Gérard Collomb.

Chacun part pour des raisons différentes, mais leurs démissions ont ceci de commun que le chef de l’État s’en serait bien passé. Chacun représentait un pilier de la macronie, mais tous paraissent aujourd’hui prendre leurs distances.

François Bayrou prétendait incarner le centre à lui tout seul, tellement seul qu’il n’est jamais parvenu à franchir le premier tour de l’élection présidentielle. Son soutien à Emmanuel Macron fut néanmoins un gage de crédibilité de cette candidature, tout en lui apportant les voix du centre droit. Il ne fut pas reconduit dans le deuxième Gouvernement d’Édouard Philippe, nommé au lendemain des élections législatives, pour cause de poursuites judiciaires. L’erreur de casting était manifeste : on ne peut imaginer un seul instant que la nomination d’une telle personnalité politique, avec rang de Ministre d’État, ne fut initialement prévue que pour cinq semaines. D’autant plus que François Bayrou a quitté ses fonctions peu après la présentation du projet de loi sur la confiance dans la vie politique, auquel il était particulièrement attaché. Il en nourrira une rancœur certaine à l’égard du Président de la République et le MoDem, sans s’opposer frontalement à La République en marche, s’en détache progressivement. Il ira jusqu’à présenter la candidature de Marc Fesneaux contre celle de Richard Ferrand, candidat de la majorité, lors de l’élection du Président de l’Assemblée nationale, qui a réuni un nombre substantiel de voix.

Nicolas Hulot s’est offert une démission fracassante, en l’annonçant lui-même, en direct, sur France Inter, sans avoir préalablement prévenu ni le Président de la République ni le Premier ministre ni son entourage (d’après ses dires). C’est une première dans l’histoire de la Ve République et un deuxième coup dur (gouvernemental, car il y en a eu d’autres) pour Emmanuel Macron, qui perd son meilleur représentant de ce que l’on appelle habituellement la « société civile » et, surtout, l’une des personnalités préférées des Français. Peu aguerri à la politique mais fin connaisseur du monde médiatique, il ne pouvait pas ignorer l’impact d’une telle démission et de son annonce. Il l’a fait car, dit-il, « je ne veux plus me mentir ». Décodons : le Gouvernement, la politique de la majorité, donc le Président de la République ne sont pas à la hauteur des enjeux et de ses attentes. Fin de l’histoire.

Si l’on continue de remonter l’ordre protocolaire, le prochain à quitter le Gouvernement sera Édouard Philippe lui-même

Gérard Collomb a imposé sa démission au chef de l’État et au chef du Gouvernement, alors qu’il était un soutien historique du candidat Macron. Il incarnait à la fois son aile gauche, issu du Parti socialiste mais avec lequel il avait pris ses distances depuis quelques temps, et une forme de sagesse, due à sa longue expérience politique, son ancrage territorial et son statut de doyen d’âge. Il part afin de briguer à nouveau la mairie de Lyon, lors des élections municipales de 2020, dans dix-huit mois. Était-il utile de partir si tôt ? Pas nécessairement. Sauf que sa sagesse, justement, lui a rappelé que si l’on souhaite remporter ce type de scrutin, il est sage de prendre ses distances avec la majorité du moment, comme il le fit déjà avec le Parti socialiste. D’ailleurs, il n’envisage pas de se présenter sous l’étiquette LREM

Si l’on continue de remonter l’ordre protocolaire, le prochain à quitter le Gouvernement sera Édouard Philippe lui-même, ce qui serait un véritable coup dur pour le Président de la République… sauf à ce que ce soit à sa demande, pour le renommer immédiatement et procéder à un changement de Gouvernement plutôt qu’à un simple remaniement.

En soi, cela arrive fréquemment, que ce soit pour écarter un Ministre qui refuse de partir (comme Arnaud Montebourg, en août 2014) ou que l’on souhaite exfiltrer discrètement (comme Éric Woerth, en novembre 2010). Au fond, la différence entre un remaniement ministériel et un changement de Gouvernement avec reconduction du Premier ministre est ténue, pour ne pas dire inexistante : « on prend les mêmes et on recommence ». Certains sont remerciés ou exfiltrés, d’autres sont maintenus voire promus. Mais les deux voies peuvent mener au même résultat. On est ici face à un « remanichangement », c’est-à-dire un changement de Gouvernement qui se borne à remanier tout en cherchant à renvoyer un message formel : celui d’une étape nouvelle. Mais avec un même Premier ministre, l’affaire n’est pas simple.

En revanche, on ne peut totalement détacher ces différentes secousses gouvernementales de leurs répliques parlementaires : la majorité à l’Assemblée nationale elle-même connaît quelques vacillements. De ceux qui ont officiellement quitté le banc majoritaire (Jean-Michel Clément, Frédérique Dumas) à ceux qui y songent parfois, de ceux qui s’abstiennent sur certains projets de loi emblématiques (Sonia Krimi) à ceux qui ne votent pas pour le candidat de la majorité au Perchoir mais pour un autre : la discipline parlementaire semble appartenir à l’ancien monde et le délitement pourrait bien ne pas avoir lieu qu’au sommet…

Ce n’est pas sans rappeler les fondements mêmes de cette majorité : hétéroclite et hétérogène. Et les conséquences que cela pourrait avoir, à terme : le fait majoritaire contestataire, qu’a connu François Hollande, ne serait alors plus exceptionnel.

 

La Ve République a 60 ans : anachronique ou sage ? Débat !

Bon anniversaire, petite sexagénaire !

Pour célébrer le soixantième anniversaire de la Constitution du 4 octobre 1958 – et, accessoirement, le deuxième anniversaire du blog ! –, La Constitution décodée publie un double regard sur la Constitution. L’un en vante les atouts et les mérites, l’autre en souligne les excès et les critiques.

Je remercie mon collègue Paul Alliès, professeur émérite de sciences politiques à l’Université de Montpellier, Président de la Convention pour la 6e République, de s’être associé à cette initiative conjointe de La Constitution décodée et de L’Hétairie. Ce double regard est publié simultanément ici, sur le site de L’Hétairie et sur Médiapart.

Une République anachronique, par Paul Alliès

Sage Ve République, par Jean-Philippe Derosier

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Une République anachronique

Les anniversaires sont l’occasion de mesurer l’épreuve du temps. Concernant la VRépublique, les soixante ans qu’elle a atteint lui donnent l’avantage de la durée. Presque autant que la IIIe République. D’où un concert de louanges sur sa plasticité, gage de stabilité institutionnelle rassurante dans un contexte de profonds changements politiques et sociaux. Cela ne saurait faire oublier qu’elle reste une démocratie à part, sans précédent dans notre histoire constitutionnelle et sans équivalent dans le monde des sociétés comparables. Une République anachronique.

Au lieu d’être un motif de fierté, ce caractère devrait nous faire réfléchir sur la responsabilité de ce régime dans la sécession civique qui ronge plus qu’ailleurs, le pays.

Singulière dans notre histoire, la Ve République l’est dès lors que, présidentialiste, elle conserve un noyau dur parlementaire : la responsabilité du gouvernement devant le Parlement. Trois cohabitations se sont chargées de démontrer l’efficience de cette dimension dans laquelle le Premier ministre a pu exercer le pouvoir que lui donnent les articles 20 et 21 de la Constitution. C’est là le socle de la souplesse que les thuriféraires du texte lui attribuent. Sauf que cela représente 9 années sur 60 de cette histoire. Le reste du temps est celui d’une irrésistible dynamique du présidentialisme : le temps d’une irresponsabilité croissante de l’Exécutif centré sur un Président qui gouverne sans pour autant pouvoir être atteint par une quelconque procédure. C’est un retour à la Restauration et à la Charte du 14 août 1830 où la personne du roi était dite « inviolable et sacrée » auquel « appartient seul la puissance exécutive ». Si bien que la déclaration estivale de l’actuel Président de la République dans l’affaire Benalla (« Le seul responsable, c’est moi et moi seul. Qu’ils viennent me chercher ») apparaît au mieux comme une forfanterie adolescente : aucune procédure ni aucune institution ne peut « aller chercher » le chef de l’État.

Singulière, cette surpuissance l’est dans le concert des régimes démocratiques. Aucun des treize autres pays de l’Union Européenne qui élisent leur président au suffrage universel direct ne connaissent une telle concentration et centralisation du pouvoir. Si bien que quelques libéraux en France en ont fait le procès en temps réel : tels Raymond Aron ou Jean-François Revel. Il dénoncèrent, en vain, un « absolutisme inefficace » où le président ne décide pas de tout mais de ce qu’il veut décider, jusque et y compris le choix de 223 emplois de direction (de la SNCF ou l’Opéra de Paris jusqu’au Consul général de Los Angeles) sans oublier le procureur général de Paris et bien d’autres. La « société de cour » ainsi produite sécrète une étiquette qui régit les sommets de l’État, loin de la méritocratie républicaine. Le contraste avec les contre-pouvoirs établis par le régime présidentiel des États-Unis est spectaculaire (imagine-t-on en France le scénario qu’illustre la nomination du juge Brett Kavanaugh à la Cour Suprême ?).

La Ve République est en rupture avec la société de la connaissance, de l’horizontalité des réseaux sociaux, de l’interactivité des groupes et des individus

Le problème est que l’efficacité de ce pouvoir est d’autant plus limitée que son irresponsabilité est illimitée. Quels que soient le parti ou la personnalité des Présidents, ceux-ci sont généralement menacés d’impuissance (traduite par l’effondrement de leur cote de popularité sondagière) un an après leur élection. Ils nourrissent la confusion des pouvoirs, l’illisibilité de la politique par la société. C’est en cela que la Ve République, comparée aux régimes homologues, apparaît comme un système anachronique mais aussi exotique et de basse intensité démocratique.

Anachronique, elle l’est de par les conditions de sa naissance, quand la France était encore un empire colonial et méconnaissait la Communauté européenne. Elle a satisfait alors le désir d’homme providentiel, reproduisant les traits du bonapartisme, singularité hexagonale qu’a bien analysé Patrice Gueniffey comme symptôme d’immaturité (Napoléon et De Gaulle, deux héros français, Perrin, 2017). Elle est aujourd’hui en complète rupture avec la société de la connaissance, de l’horizontalité des réseaux sociaux, de l’interactivité des groupes et des individus ; si bien que la figure du Président devient improbable que ce soit dans son hystérisation, sa banalisation ou son rajeunissement.

Exotique, elle l’est tout autant puisque la France est le seul régime en Europe et au-delà à pratiquer un tel présidentialisme où « l’absence de morale, le climat de complaisance ou de complicité, de résignation est au principe de ce régime où les institutions sont confisquées par un souverain unipersonnel et sa bureaucratie » (Pierre Mendès-France, 1974).

De basse intensité démocratique elle le reste, tellement elle repose sur l’irresponsabilité générale, politique et pénale d’un chef de l’État qui gouverne sans avoir à rendre de comptes, peut changer comme il le veut de politique sans rien devoir à sa majorité parlementaire. Il contamine ainsi tous les niveaux du système jusqu’à sa périphérie, celle des Exécutifs locaux.

Sans doute est-il possible de faire évoluer ce régime : en équilibrant les pouvoirs au sein de l’Exécutif ; en revenant aux articles 20 et 21 de la Constitution ; en donnant le pouvoir de dissolution au Premier ministre ; en élisant les députés à la proportionnelle personnalisée comme en Allemagne ; en étendant le mandat unique dans le temps pour que les parlementaires puissent contrôler le gouvernement. Ce sont là des marches pour accéder enfin à un régime parlementaire stable, fort et équilibré, où le Premier ministre est effectivement responsable devant sa majorité au Parlement.

Encore faut-il admettre que la Ve République n’est pas la fin de la riche histoire constitutionnelle de la France.

On rappellera à ce sujet la théorie classique du doyen Maurice Hauriou qui distinguait (en 1923) deux cycles successifs à partir de 1789 et en chacun d’entre eux, trois périodes : « la primauté des assemblées, la réaction exécutive, la collaboration des pouvoirs ». Maurice Duverger, reprenant ce classement constatait (en 1970) que la République n’avait été parfois (la Ire et la IIe) qu’une forme transitoire de passage d’une période à une autre mais qu’elle était devenue l’enveloppe incluant la succession des trois formes. Ne serions-nous pas alors dans un troisième cycle, ouvert en 1946 par une période de primat des assemblées, parvenus au terme d’une période de « réaction exécutive » qui semble avoir épuisé toutes ses ressources ?

La République française pourrait rejoindre alors le peloton européen où elle fait encore exception en accédant à sa troisième période, celle de la collaboration équilibrée des pouvoirs. Ce serait l’avènement d’une VIe République dotée d’institutions obéissant à un régime de responsabilité réciproque, donc un régime de type primo-ministériel. En ces temps où renaissent les aspirations à l’autoritarisme, le changement de République reste donc plus que jamais d’actualité.

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Sage Ve République

Sans lui reprocher tous les maux, on l’associe à de nombreux mots : déséquilibrée, antidémocratique, hyperprésidentialiste, coup d’État permanent, Parlement godillot. C’est oublier qu’en six décennies d’existence et au moment où elle souffle sa soixantième bougie, la Constitution de la Ve République a gagné en maturité, en démocratie et en modernité.

Ses institutions ont trouvé leur équilibre. Le Conseil constitutionnel a su s’affirmer comme gardien de la Constitution, grâce aux droits et libertés constitutionnels qu’il préserve, à l’opposition parlementaire qui peut le saisir, à la question prioritaire de constitutionnalité que tout justiciable peut lui soumettre. Le Sénat fait œuvre d’opposition constructive, quoique parfois perçue comme abusive par ceux auxquels il oppose une résistance ; mais c’est là précisément son rôle et il suscite un compréhensible agacement. L’Assemblée nationale connaît la rationalisation, qui se confond certes parfois avec la soumission, mais qui lui permet de soutenir et infléchir un programme choisi par les électeurs et non plus de peser sur toute politique de façon intempestive et opportuniste. Le Gouvernement connaît la stabilité dont il a besoin pour gouverner, c’est-à-dire diriger. Le Premier ministre a rencontré une légitimité variable, mais toujours effective, qu’elle soit directe, lors des cohabitations, pseudo-directe, en début de mandat présidentiel (car, accompagnant le Président dans sa victoire, il s’impose à lui) ou indirect, en fin de mandat présidentiel (car il est choisi par le Président qui l’impose aux autres). Le Président de la République, enfin, s’est imposé comme le chef politique de l’État, répondant par là à la volonté des électeurs, sans cesse renouvelée et confirmée.

C’est le Président de la République qui fixe la politique qu’il s’engage à suivre et ce sont les élections législatives qui confirment ou non l’étendue du pouvoir présidentiel

Nostalgiques du passé, las d’une politique qu’ils ne sont pas parvenus à contester lors des échéances électorales, d’aucuns reprochent à la Ve République ses excès, son dirigisme présidentiel, son Parlement incapable de s’y opposer ou son Premier ministre effacé. Comme si les vingt-quatre Gouvernements qu’a connus la IVe République en seulement douze années d’existence étaient moins excessifs. Comme si un chef de Gouvernement à la merci d’une Assemblée incontrôlable était plus affirmé. Comme si la démocratie n’était que le demos, le peuple et sa représentation dans toute sa diversité, en oubliant le kratos, le gouvernement et la nécessité de prendre alors des décisions en dirigeant les affaires du pays.

D’autres soutiennent que les instruments de la rationalisation (tels le recours à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution ou le droit discrétionnaire de dissolution), couplés au fait majoritaire, apparu en 1962 et qui garantit l’existence d’une majorité claire et stable à l’Assemblée nationale, ne seraient plus appropriés à une démocratie parlementaire d’aujourd’hui.

Pourtant, quoi de plus démocratique que l’élection populaire de celui (ou celle) appelé à diriger la politique de la Nation au cours d’un mandat de cinq ans ? Quoi de plus parlementaire que la confirmation (ou l’infirmation) du pouvoir du Président et de son étendue lors des élections législatives ? Car c’est bien le Président de la République, d’abord, élu au suffrage universel direct, qui fixe la politique qu’il s’engage à suivre, poursuivre et mettre en œuvre au cours de son mandat. Et ce sont bien les élections législatives, ensuite, qui vont confirmer, infléchir ou infirmer l’étendue du pouvoir présidentiel, en fonction de l’importance et de la nature de la majorité qu’elles feront naître. Si la majorité est absolue, le pouvoir sera à l’avenant (ou presque), mais cela ne durera qu’un temps et procèdera, là encore, de la volonté même des électeurs. Si elle n’est que relative, acquise de justesse ou résultant d’une coalition, le pouvoir sera à son image, ainsi que les électeurs l’auront souhaité. Comme toujours.

C’est bien cela faire preuve de maturité, de qualités démocratiques et de modernité. Voire de sagesse, ce à quoi la Ve République, avec ses douze lustres, est bien en droit de prétendre.

Et c’est incontestablement faire preuve de sagesse que d’être conscient que l’on peut encore évoluer, renforcer la démocratie, affermir sa modernité.

Il serait évidemment présomptueux de prétendre que notre Constitution est parfaite et qu’il n’y faut rien changer. Elle peut encore gagner en maturité, en appelant les responsables politiques à davantage de responsabilité et les parlementaires à davantage de rigueur. Elle peut aussi renforcer la démocratie, en assurant une meilleure représentativité, au Sénat notamment. Elle peut toujours se moderniser, en se saisissant pleinement du numérique, pour en faire un instrument, un atout et même un attribut de la démocratie.

Mais, alors même qu’elle célèbre le soixantième « automne » depuis celui de sa promulgation, l’âge de la retraite n’a certainement pas encore sonné. Et si l’on se voyait reprocher ici un enthousiasme débordant, voire excessif, on répondra qu’il est pleinement assumé, en ce jour anniversaire, au regard d’institutions qui fonctionnent efficacement. Car cette Constitution sait répondre aux attentes des électeurs, n’en déplaise à ceux qui la contestent : c’est leur droit le plus précieux et le plus respectable, mais qui ne convainc pas une majorité, du moins à ce jour. Néanmoins, les écouter pour évoluer, c’est encore faire preuve de sagesse et promettre une longévité plus grande encore à la Ve République.

Ce second billet a fait l’objet d’une traduction en italien par Stefano Ceccanti (député, que je remercie chaleureusement) et d’une publication sur le site de Libertà eguale.