La révision constitutionnelle sur l’environnement : un parcours semé d’embûches

Ce billet est initialement paru sur le blog du Club des Juristes. Il s’agit ici d’une version légèrement remaniée et complétée.

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Le Président de la République a annoncé que la révision constitutionnelle se ferait « par référendum ». Ce serait cependant une erreur de croire que celui-ci se tiendra dans les prochaines semaines, et même qu’il pourra se tenir un jour.

1) Quelles étapes le PJLC doit-il franchir et a-t-il une chance d’aboutir ?

S’agissant d’une révision constitutionnelle, le projet de loi, adopté en Conseil des ministres le 20 janvier et désormais déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, doit respecter la procédure imposée par l’article 89 de la Constitution. Ce dernier prévoit en effet l’approbation définitive de la révision par un référendum (à moins que la voie du Congrès et d’une majorité des 3/5e ne soit préférée), mais seulement après l’adoption d’un texte commun par les deux assemblées du Parlement. Un certain temps est donc nécessaire, ne serait-ce qu’en raison de l’encombrement de l’agenda législatif, puis de la navette entre les chambres. Le texte devrait donc être inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale en mars, pour venir au Sénat en mai. On pourrait alors espérer l’adoption d’un texte commun au début de l’été, permettant un référendum fin septembre.

Mais encore faut-il que le Sénat s’inscrive dans une discussion constructive, sans faire usage de son droit de veto sur le texte. Or rien n’indique, à ce jour, qu’il en sera ainsi, pour une raison politique très simple : toute révision constitutionnelle qui aboutit est une victoire au crédit du Président de la République. Ce dernier est le gardien de la Constitution (art. 5) et le titulaire de l’initiative de la révision (art. 89). Si la révision aboutit, c’est donc un succès pour lui, a fortiori en l’espèce, alors qu’elle est issue des propositions d’une Convention citoyenne qu’il a créée et qu’elle résulterait d’un référendum qu’il a annoncé avec fracas. Mais le Sénat est opposé au Président actuel et il est peu probable qu’il lui fasse un tel « cadeau », dans un double contexte électoral : pendant la campagne des régionales et départementales et à l’aube de la campagne présidentielle.

Pour autant, le Sénat prendra-t-il le risque de s’opposer au Président sur un sujet censé être consensuel, tel que la protection de l’environnement ? Il est trop tôt pour le dire, d’autant plus que le soutien populaire n’est pas acquis, puisque, d’après les sondages, seul un Français sur trois irait voter, tandis que 40% n’ont jamais entendu parler du référendum (d’après un sondage Ifop réalisé le 20 janvier 2021 pour le site depanneo.com). Surtout, le Sénat pourra expliquer, dans un contexte de crise sanitaire, économique et sociale, qu’une telle révision n’est pas une priorité, d’autant moins qu’elle n’est pas utile.

2) Quelle est l’utilité de cette révision constitutionnelle ?

Le projet de loi constitutionnelle, tel qu’adopté en Conseil des ministres le 20 janvier, prévoit de compléter l’article 1er de la Constitution par une phrase ainsi rédigée : « Elle garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et lutte contre le dérèglement climatique ». Cette modification serait symboliquement riche, car elle alignerait alors la préservation de l’environnement sur les principes fondamentaux qui caractérisent la République française, inscrits au premier article de la Constitution, en introduisant également la notion nouvelle de « lutte contre le dérèglement climatique ».

Mais au-delà de cette symbolique, point de portée juridique.

En effet, depuis une révision constitutionnelle du 1er mars 2005, la préservation de l’environnement est en bonne place dans notre Constitution puisque son Préambule intègre la Charte de l’environnement de 2004 au bloc de constitutionnalité. Cette dernière pose des droits et des devoirs, dont le Conseil constitutionnel s’est saisi, tant dans son contrôle a priori que lors de questions prioritaires de constitutionnalité.

3) En quoi le droit constitutionnel protège-t-il déjà l’environnement ?

Surtout, l’année 2020 a marqué de nettes avancées en matière de protection constitutionnelle de l’environnement, avec deux décisions majeures. D’une part, le Conseil constitutionnel a reconnu que la protection de l’environnement, en tant que patrimoine commun des êtres humains, était un objectif de valeur constitutionnelle, à partir des alinéas 4, 5, 8 et 9 du Préambule de la Charte de l’environnement (décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes [Interdiction de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques]). Un tel objectif de valeur constitutionnelle est de nature à limiter l’exercice d’autres droits et libertés constitutionnellement garantis et, en particulier, la liberté d’entreprendre. Il appartient ainsi au législateur d’assurer une conciliation équilibrée entre ces deux exigences constitutionnelles.

D’autre part, dans une importante décision, le Conseil a fixé, de façon inédite, une limite à l’action du législateur en matière environnementale, en se fondant sur l’article 1er de la Charte (qui dispose que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ») et sur son article 2 (qui dispose que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ») : ce droit et ce devoir s’imposent au législateur (décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières).

Ainsi, tout en refusant de faire droit aux prétentions des requérants, qui lui demandaient la reconnaissance d’un principe constitutionnel de non-régression en matière environnementale, le Conseil rappelle qu’il est loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier ou d’abroger des textes antérieurs, en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. En revanche, le législateur n’est pas totalement libre de son action : d’une part, il ne peut priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (article 1er de la Charte), en relevant que ce droit ne peut être limité que de façon proportionnée à l’objectif poursuivi et seulement par d’autres exigences constitutionnelles ou par un motif d’intérêt général. D’autre part, il lui faut prendre en compte, notamment, le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement.

Par cette dernière décision, le Conseil donne une portée nouvelle aux obligations constitutionnelles issues de la Charte de l’environnement, qui tendent à inclure celles qui seraient inscrites à l’article 1er, si la révision constitutionnelle devait aboutir.

 

4) S’agit-il, par conséquent, d’une manœuvre politique ?

Ni la campagne électorale (en 2017) ni le mandat du Président de la République (jusqu’à ce jour) n’ont montré des avancées majeures en matière d’environnement. En tant que candidat, il était resté très silencieux sur le sujet et si, depuis son élection, on a pu retenir sa célèbre formule « Make our Planet great again », le soir où Donald Trump annonçait que les États-Unis se retiraient de l’accord de Paris, il n’y a pas eu de réforme significative, marquant une avancée quant à la protection de l’environnement. Au contraire, le référendum constitutionnel fut annoncé le jour même où la loi autorisant à nouveau le  recours aux néonicotinoïdes était promulguée.

De surcroît, le référendum a été annoncé au terme d’une discussion sur les propositions de la Convention citoyenne sur le climat et alors qu’elles n’étaient pas reprises « sans filtre », contrairement à ce qui avait été avancé. Mais l’annonce du référendum a occupé ensuite toutes les discussions et tous les médias. La manœuvre est assez limpide et a, en réalité, déjà abouti.

Le Président doit savoir que réviser la constitution pour mener une manœuvre politique est toujours périlleux. La dernière fois, ce fut en 2015. La révision portait sur la déchéance de nationalité : on se souvient du résultat et des conséquences.

Des dérives préoccupantes

Politique sécuritaire, politique autoritaire, voire dérives du même nom auxquelles s’ajoutent des dérives liberticides ou même antidémocratiques : les orientations de la majorité, du Gouvernement et du Président de la République depuis leur accès aux responsabilités interpellent. Et préoccupent.

Les actualités de ces tout derniers jours sont inquiétantes, qu’il s’agisse de l’évacuation d’un camp de migrants Place de la République ou de ce qui s’est produit dans le XVIIe arrondissement parisien contre un producteur de musique. Elles rappellent l’interpellation policière dans laquelle Cédric Chouviat a trouvé la mort, début janvier 2020 ou les interventions parfois très violentes des forces de l’ordre lors des manifestations des gilets jaunes.

Ce sont des événements dramatiques, qu’il faut condamner avec la plus grande fermeté et sur lesquels une enquête doit déterminer la vérité avec la plus grande rigueur et en parfaite neutralité, afin que des sanctions soient prises.

Depuis quarante mois, les mesures restrictives de liberté s’accroissent, au prétexte d’une meilleure garantie de la sécurité

On ne saurait cependant généraliser. Bien que particulièrement choquants et visibles, ces cas demeurent isolés : sur l’ensemble des opérations de police et des interpellations, sur l’ensemble des membres des forces de l’ordre, la quasi-totalité ne sont pas violents au point de justifier une enquête et, le cas échéant, une sanction. De même, si, lors de manifestations, il est désormais systématique que des « casseurs » prennent les forces de l’ordre à partie et cherchent, par la violence, à entretenir une forme de chaos, ils ne traduisent pas les revendications de la quasi-totalité des manifestants qui se sont rassemblés.

Il ne s’agit donc pas de faire un raccourci consistant à soutenir que les violences policières traduisent la dérive autoritaire et sécuritaire de l’actuelle majorité, laquelle y serait partie prenante. Nulle place, ici, pour de telles élucubrations qui relèveraient davantage du « complotisme » que d’une analyse raisonnée de la situation.

Pour cela, il faut prendre du recul, du moins autant que possible face à des situations et des événements relativement récents.

Force est alors de constater que depuis près de quarante mois, les mesures restrictives de liberté s’accroissent, généralement au prétexte d’une meilleure garantie de la sécurité.

Sans prétendre à l’exhaustivité, on peut d’abord citer la loi du 30 octobre 2017, qui a inscrit dans le droit commun des mesures qui relevaient auparavant de l’état d’urgence, état d’exception. Il y eut ensuite la loi sur la manipulation de l’information, dont le mécanisme est largement inutilisable. Puis la loi dite « anticasseurs » ou, plus récemment, les lois « Avia » ou « Braun-Pivet », toutes trois largement censurées par le Conseil constitutionnel. C’est heureux, car il nous rappelle qu’il est effectivement l’ultime rempart face aux volontés d’atteindre l’État de droit. Mais l’accumulation du nombre de censures ne rassure pas car il traduit, au mieux, un amateurisme de la part du Gouvernement et, au pire, un état d’esprit qui n’est guère protecteur de nos droits fondamentaux.

À cela s’ajoutent les projets actuels, qu’il s’agisse de la volonté esquissée de renforcer, voire de pénaliser fortement les mesures d’isolement ou la proposition de loi sur la sécurité globale, dont l’article 24 concentre l’attention et les critiques évidentes, mais qui ne doit pas occulter le reste (surveillance par drones, port d’armes au-delà du service, etc.).

Les restrictions des libertés s’accumulent à un point qui devient préoccupant et il est grand temps de s’interroger et d’alerter.

D’autant plus qu’elles sont complétées par une attitude – on n’ose parler de politique à ce sujet – de mise à l’écart du Parlement. Déjà, la réforme institutionnelle, initiée en 2018 et heureusement avortée, s’inscrivait dans une dynamique d’affaiblissement du pouvoir législatif. Souvenons-nous aussi du contexte dans lequel cette réforme fut abandonnée : l’affaire Benalla, l’enquête parlementaire à l’Assemblée nationale qui a explosé en vol et l’enquête parlementaire au Sénat qui fut fortement décriée et attaquée par l’Exécutif, alors qu’elle correspond à une pratique ordinaire dans une démocratie.

N’oublions pas non plus comment fut traité le Parlement au cours de la crise sanitaire et, en particulier, l’Assemblée nationale : une présence réduite au plus strict minimum, un contrôle parlementaire lui-même contrôlé par le Président de l’Assemblée ou encore un nouveau régime d’état d’urgence sanitaire, dont la nécessité est incontestable mais dont les modalités conduisent à n’associer le Parlement qu’après un mois et non douze jours comme c’était traditionnellement le cas.

Ainsi, les décisions récentes du Premier ministre d’interrompre l’examen d’un texte en pleine discussion au Sénat (loi de sortie de l’état d’urgence sanitaire, le 13 octobre), de suspendre l’examen d’un autre (loi de prorogation de l’état d’urgence sanitaire, le 27 octobre), ou de solliciter une commission ad hoc pour faire le travail des parlementaires (récriture de l’article 24, le 26 novembre) sont, là encore, des maladresses traduisant sans doute une méconnaissance ou plutôt une incompétence vis-à-vis du processus parlementaire (rappelons que ni Emmanuel Macron ni Jean Castex n’ont été parlementaires), mais correspondent aussi à un état d’esprit conduisant à négliger, voire à contourner le Parlement.

C’est donc bien l’accumulation de ces négligences, de ces maladresses, de ces excès qui devient préoccupante. S’agit-il de simple amateurisme ou d’une véritable dérive ? On peine à croire qu’on ne puisse apprendre de ses erreurs et, par conséquent, si l’amateurisme perdure, il correspond effectivement à une volonté.

Ce sont là le risque, la crainte et la préoccupation : dernièrement, la majorité prône la « confiance » et se livre à davantage d’explications pour tenter d’associer le peuple aux mesures qu’elle peut prendre. Mais de telles accumulations ne sauraient être propres à rassurer et à inspirer cette confiance, pourtant indispensable ni à permettre au peuple de se sentir en sécurité, alors que tel était le but recherché par les mesures liberticides.

Contre-pouvoirs

L’existence de contre-pouvoirs est indispensable à l’équilibre des pouvoirs. Souvent décriée pour profiter excessivement à l’Exécutif, la Constitution de la Ve République les mets effectivement en œuvre, conférant ainsi la stabilité nécessaire à notre démocratie. Nous en avons eu au moins deux illustrations la semaine dernière.

D’une part, le bureau du Sénat, réuni jeudi 21 mars au matin, a demandé au Président du Sénat de saisir la justice de suspicions de faux témoignages lors d’auditions par la Commission des Lois, investie des pouvoirs d’une commission d’enquête. Ces suspicions concernent Alexandre Benalla et Vincent Crase, mais aussi Alexis Kohler (Secrétaire générale de la Présidence), Patrick Strzoda (Directeur de cabinet du Président de la République) et Lionel Lavergne (chef du groupe de sécurité, GSPR).

Les réactions politiques ont été immédiates, impulsives et disproportionnées. Le Premier ministre a boycotté la séance des questions au Gouvernement du jeudi après-midi, au Sénat. Le Président de l’Assemblée nationale, Richard Ferrand, a annulé sa participation à une conférence devant les étudiants de Sciences Po Lille, avec Gérard Larcher, qui devait se tenir le lendemain. Sans doute tenait-il ces étudiants avides de débats pour responsables de la décision sénatoriale et des errements de la présidence de la République.

Il faut se réjouir que la séparation des pouvoirs soit appliquée et non en dénoncer une quelconque remise en cause farfelue

L’Exécutif et la majorité reprochaient ainsi au Sénat de « faire de la politique » et de « violer la séparation des pouvoirs ». On ne le répètera jamais assez : faire de la politique est précisément le rôle du Parlement et la séparation des pouvoirs commande le contrôle mutuel des pouvoirs, non leur isolement.

Ni le Sénat ni la commission sénatoriale ne se sont élevés en juge : ils ont enquêté et décidé de saisir la justice, ce qui est parfaitement respectueux de la Constitution et de l’ordonnance de 1958, qui impose de dire la vérité, sous serment, lorsque l’on est auditionné par une commission d’enquête.

Le droit a donc été respecté. C’est sans doute irritant pour la majorité, qui est ainsi attaquée, voire déstabilisée, mais c’est la parfaite logique du principe de la séparation des pouvoirs. Il faut donc se réjouir qu’il soit appliqué et qu’il fonctionne, non en dénoncer une quelconque remise en cause farfelue.

Au contraire, c’est lorsqu’il est mis à mal qu’il faut s’inquiéter. Tel fut le cas à l’Assemblée nationale, au mois d’août dernier, lorsque la Commission des Lois, investie des mêmes pouvoirs d’enquête, n’a pas pu mener ses travaux car elle était bloquée par le fait majoritaire et le souci de protéger le Président de la République.

L’Assemblée est restée dans son rôle et le fait majoritaire est également bénéfique. Mais elle n’a fait que souligner le caractère indispensable d’une seconde chambre.

Tel fut également le cas en 2009, par exemple, lorsque le bureau de l’Assemblée nationale, présidée par Bernard Accoyer (UMP), avait déclaré irrecevable la demande de création d’une commission d’enquête, proposée par le groupe socialiste, sur les sondages de l’Élysée. L’argument était fallacieux et l’on sait aujourd’hui qu’une telle commission d’enquête aurait été justifiée.

Le Conseil constitutionnel est un gardien efficace des droits et libertés et un contre-pouvoir effectif face aux errements de la majorité

D’autre part, le Conseil constitutionnel a rendu une importante décision sur la loi de programmation et de réforme de la justice, qui constitue sans doute la plus longue de son histoire. Alors que dernièrement, ses décisions ont fait rarement droit aux arguments des parlementaires requérants (dans le contentieux a priori : on songe notamment aux décisions asile et immigration, secret des affaires ou manipulation de l’information), le Conseil a censuré de nombreuses dispositions de cette loi qui portait effectivement atteinte aux droits et libertés (dix censures – plus deux cavaliers législatifs – et six réserves d’interprétation).

Il en est notamment ainsi des interceptions des communications électroniques pour les crimes et les délits punis d’au moins trois ans d’emprisonnement, des techniques spéciales d’enquête pour tous les crimes ou de la possibilité qui était offerte aux Caisses d’allocations familiales (CAF) de revoir les montants des pensions alimentaires.

Tout cela était issu du projet de loi et résultait donc de la volonté gouvernementale. Ces nouvelles prérogatives devaient favoriser un meilleur fonctionnement de la justice, soit en allégeant les tribunaux, soit en renforçant les pouvoirs d’enquête. Mais toutes portaient une réelle atteinte à la protection de la vie privée ou au droit au procès équitable.

En censurant ces divers dispositifs, le Conseil constitutionnel rappelle qu’il sait être un gardien efficace des droits et libertés constitutionnels et un contre-pouvoir effectif face aux errements du Gouvernement et de la majorité parlementaire. Là encore, il y a tout lieu de s’en réjouir, notamment au lendemain des critiques dont les dernières nominations ont fait l’objet. Et l’on attend, avec curiosité et envie, ce qu’il dira sur la loi « anti-casseurs », dont il a été saisi le 13 mars dernier.

À l’heure où la Ve République est souvent décriée pour ses déséquilibres, à l’heure où la Constitution parfois est critiquée pour son âge, à l’heure où une révision est clamée pour une meilleure efficacité, il y a tout lieu d’être heureux d’observer que notre régime fonctionne encore et qu’il fonctionne efficacement.