Rééquilibrer les effets du quinquennat

Le quinquennat a 20 ans !

Il fut introduit le 24 septembre 2000, par référendum constitutionnel. Plébiscité à l’époque (mais par une faible partie d’électeurs, tant l’abstention avait été record), il est aujourd’hui vertement critiqué. Il a pourtant un nécessaire effet stabilisateur, qui n’interdit pas de réfléchir à des évolutions.

D’abord, dénonçons quelques idées reçues et rétablissons quelques contre-vérités.

D’une part, on l’associe toujours à « l’inversion » du calendrier électoral, car une loi votée postérieurement à l’adoption de la révision constitutionnelle a reporté au mois de juin le terme du mandat de député, là où il expirait auparavant début avril. L’objectif était effectivement de permettre que se déroule d’abord l’élection présidentielle, puis les élections législatives.

Le quinquennat a stabilisé le pouvoir présidentiel, en omettant de renforcer concomitamment le pouvoir législatif

Mais comme l’a maintes fois rappelé et expliqué Guy Carcassonne, cet objectif était destiné à « rétablir » le calendrier, non à l’« inverser », car jamais, dans toute l’histoire de la Ve République, les élections législatives ne se sont tenues avant l’élection présidentielle. Au contraire, le fonctionnement institutionnel de notre régime repose sur un chef légitime, élu par le peuple, qui le choisit sur la base d’une mission politique – son programme – et lui confie une majorité pour la réaliser.

Trêve « d’inversion », parlons de « rétablissement » du calendrier électoral !

D’autre part, certains soutiennent que, depuis le quinquennat et depuis Jacques Chirac, aucun Président de la République n’a été réélu. Certes, le fait est incontestable, mais en attribuer la cause au quinquennat est une erreur grossière. En réalité, aucun Président n’a été réélu sous la Ve République, à moins d’avoir préalablement perdu le pouvoir. Il ne s’agit donc pas de continuité.

Les seuls à l’avoir été sont le Général de Gaulle en 1965, François Mitterrand en 1988 et Jacques Chirac en 2002. Mais, en 1965, c’est la première élection au suffrage universel direct. En 1988 et en 2002, la réélection a lieu après une période de cohabitation, donc une défaite électorale de la majorité présidentielle.

Le quinquennat n’y change rien.

Enfin, l’introduction du quinquennat aurait présidentialisé le régime, en renforçant les pouvoirs du Président de la République. Dans cette appréciation, on se concentre une nouvelle fois sur la période actuelle et, constatant une évolution, on l’attribue au quinquennat, sans considération d’autres éléments influents.

La Ve République a toujours réservé une place prépondérante au Chef de l’État : c’est même sa raison d’être et, à voir comment ils plébiscitent l’élection présidentielle et refusent d’élire un candidat leur promettant un bouleversement constitutionnel, il faut croire que les Français y sont (encore) attachés.

Le quinquennat n’a pas davantage présidentialisé le régime qu’il ne l’était déjà.

Néanmoins, introduit et appliqué à l’orée des années 2000, le quinquennat est concomitant à la sur-médiatisation de la vie politique, grâce à l’émergence des réseaux sociaux, à l’information continue et à la diffusion de l’image. Si LCI, première chaîne d’information continue française, naît en 1994, c’est véritablement entre 2004 et 2007 que l’offre et la diffusion se démultiplient, avec l’arrivée de la TNT et de BFM TV. Facebook naît en 2004 et Twitter en 2006, l’un et l’autre se développant surtout à compter des années 2010.

Ces événements ont un impact sur le fonctionnement institutionnel, d’autant plus qu’ils correspondent à un changement générationnel du personnel politique, contribuant à l’image d’un « hyper-président », présent partout, tout le temps, sur tous les sujets, que Nicolas Sarkozy a contribué à forger et dont ses successeurs peinent à se défaire. Mais les Présidents d’aujourd’hui sont bien davantage limités par des contrepouvoirs de toute nature (décentralisation, Conseil constitutionnel, autorités administratives indépendantes, médias privés, Union européenne, etc.) que les Présidents de naguère.

À l’inverse, le quinquennat a stabilisé l’attribution du pouvoir, donc son exercice.

Autrefois, le décalage entre septennat présidentiel et quinquennat législatif aboutissait à une « arythmie », comme l’a démontré Olivier Duhamel. Désormais, le pouvoir est effectivement et pleinement attribué pour cinq ans, conférant au régime une stabilisation qui lui manquait auparavant.

Ainsi, il est encore faux de soutenir que le quinquennat a renforcé le pouvoir présidentiel au détriment du pouvoir législatif : il a stabilisé le premier, en omettant, il est vrai, de renforcer concomitamment le second. S’il est donc une correction qu’il faut apporter, c’est bien celle-ci : renforcer les pouvoirs de l’Assemblée nationale.

Pour ce faire, plusieurs solutions sont possibles. L’idée d’un mandat présidentiel « sec », donc non renouvelable est avancée. Mais elle ne changerait rien à l’équilibre entre le Président et l’Assemblée. Surtout, le remède serait pire que le mal car il ôterait au Président la principale responsabilité qui est la sienne : répondre de ses actes face aux Français.

En revanche, on peut renforcer l’indépendance des députés face au Président, en limitant l’impact de la légitimité et de l’élection du premier sur les seconds.

Pour cela, Président et députés pourraient être élus le même jour : la logique du vote préservera le fait majoritaire, mais l’inconnue de son issue permettra une connexion moins forte entre les deux élections.

Sans se suffire à elle-même et requérant donc des compléments, telle une refonte de la procédure législative sur laquelle on reviendra, une telle réforme contribuerait déjà à un rééquilibrage des pouvoirs entre Exécutif et Parlement.

À quand le dixième ?

Dès le premier billet publié après le second tour des élections législatives de 2017, La Constitution décodée interrogeait : Une majorité durable ? En effet, au lendemain de ce scrutin, une opposition avait résisté et une majorité était bien installée, mais la question essentielle devenait : pour combien de temps ?

On connaît la réponse aujourd’hui : un peu moins de trois ans.

La création de Écologie Démocratie Solidarité, le neuvième groupe parlementaire à l’Assemblée nationale, a été officialisée la semaine dernière. Composé de dix-sept députés (loin des cinquante-huit annoncés), sa création a scellé le départ de sept députés de plus du groupe majoritaire, le faisant passer sous le seuil de la majorité absolue de 289 députés.

Mais de toutes les conséquences que cette création engendre, ce n’est pas là la plus importante.

La perte de la majorité absolue est plus symbolique que problématique, mais devient stratégique pour le premier allié de la majorité

D’abord, la perte de la majorité absolue doit être relativisée car elle est minime. Avec 288 députés, La République en marche bénéficie encore d’une majorité imposante. Cette perte est plus symbolique que problématique, tant que le cumul des oppositions, lui, ne s’approche pas des 289 voix.

Ensuite, elle était attendue et prévisible, tant la majorité actuelle est hétéroclite et hétérogène. On remarque d’ailleurs que c’est à chaque sujet clivant que des départs se sont produits. La crise majeure que nous traversons ne pouvait pas laisser la majorité totalement indemne.

Enfin, la création de ce nouveau groupe facilitera la gestion politique du groupe majoritaire, à la différence du maintien, en son sein, de députés dissidents ou « frondeurs », comme on les appelle désormais. En effet, l’une des difficultés connues par la majorité de la précédente législature était l’impossibilité de dénombrer clairement les frondeurs, au sein du groupe majoritaire. Dès lors qu’ils constituent un nouveau groupe, leur position et leur nombre sont clarifiés.

En revanche, cette création emporte d’autres importantes conséquences.

D’une part, François Bayrou, qui considérait déjà avoir fait du « candidat Emmanuel » le « Président Macron », grâce à son soutien (entre autres, certes), se sent pousser des ailes. Si la perte de la majorité absolue demeure plus symbolique que problématique, elle devient stratégique pour le premier parti allié de la majorité. Ainsi, la présence médiatique du Président du MoDem ces derniers jours n’est pas tant due à ses nombreuses idées sur la gestion de la crise, qu’à l’utilité de se rappeler au bon souvenir d’un Président de la République qui pourrait prochainement avoir besoin de lui… non sans monnaie d’échange. Ou quand la question de la proportionnelle pourrait revenir dans le débat (vraisemblablement sans grand espoir de succès).

D’autre part, cette semaine aura (enfin) lieu le débat parlementaire sur le recours à l’application « StopCovid » : mercredi après-midi à l’Assemblée nationale et mercredi soir au Sénat. Le débat sera suivi d’un vote et il donnera la première occasion à ce nouveau groupe de se positionner vis-à-vis du Gouvernement, alors qu’il assure ne pas être dans l’opposition. Mais, « en même temps », certains de ses membres ont exprimé de sérieuses réserves quant au recours à cette application de traçage numérique.

Enfin, l’envie d’émancipation pourrait être contagieuse. Ainsi, un nouveau courant est créé au sein de la majorité. Baptisé « En commun » – sans lien aucun avec le slogan de campagne de la gauche aux élections municipales… –, il réunit quarante-six députés désireux de créer une « troisième voie », entre le maintien dans la majorité et le départ.

Parallèlement, on apprend ce matin que l’alliance entre « Agir » (réunissant des députés du centre droit soutenant le Gouvernement) et l’UDI, vouée à sécuriser la présence de Franck Riester au Gouvernement, pourrait prochainement vaciller, alors que Jean-Christophe Lagarde (président de l’UDI) continue de refuser de s’inscrire pleinement dans la majorité.

Sur le plan politique, tout cela s’explique par le climat de crise actuelle et les échéances électorales, présentes et futures, qui imposent aux responsables politiques de se démarquer pour exister : il faut compter ses forces pour espérer ensuite pouvoir peser. C’est assez classique.

Mais sur le plan institutionnel, un tel éclatement du nombre de groupes parlementaires rend la gestion délicate : présence des différents groupes dans les instances représentatives (bureau, commissions, délégations, etc.), questions au Gouvernement, droit de tirage, etc.

Ici, la cause est simple : l’abaissement du seuil de création d’un groupe à 15 députés (et 10 sénateurs dans l’autre assemblée), ce qui rend une telle formation particulièrement aisée. Certains invoqueront l’argument démocratique, le pluralisme et la liberté partisane pour préserver cette facilité. Pourtant, les mêmes arguments plaideraient pour une élévation de ce seuil, au nom de la lisibilité démocratique et de la structuration partisane.

Le morcellement partisan n’a rien de bon pour l’efficacité de la démocratie. Surtout, il emporte un manque de clarté pour les citoyens qui, in fine, en pâtissent. Pour l’éviter, la clarification doit être encouragée d’abord au sein même du Parlement, en contraignant qu’un groupe parlementaire ne puisse être créé que s’il est effectivement représentatif et fédérateur : quelques groupes aux différences marquées, mais qui savent débattre en leur sein, valent bien mieux qu’une multitude de formations aux identités incertaines, fluctuantes et, surtout, opportunistes.

Pour un état d’urgence constitutionnalisé

Notre Constitution est notre socle commun, qui fonde notre Nation. Elle est aussi notre ultime rempart en cas de violation du droit et, notamment, de nos droits et libertés.

Elle doit ainsi offrir un fondement constitutionnel aux états de crise et aux états d’exception. Non pour les faciliter mais, au contraire, pour les encadrer.

Au lendemain des attentats de Paris et Saint-Denis du 13 novembre 2015, lorsque l’état d’urgence avait été déclaré, le Président François Hollande avait souhaité que la Constitution soit révisée pour y intégrer l’état d’urgence, sans « compromettre l’exercice des libertés publiques ».

Constitutionnaliser un état d’exception revient à l’encadrer, en scellant dans le marbre constitutionnel ses conditions d’application

Un projet de loi constitutionnelle « de protection de la Nation » avait été déposé et discuté à l’Assemblée nationale puis au Sénat.

Mais associée à une mesure doublement inutile et triplement irresponsable, la déchéance de nationalité, la révision constitutionnelle ne fut pas adoptée. Et c’est heureux, tant il était plus important de refuser la seconde que d’accepter la première.

Mais il ne faut pas oublier cet objectif de conférer une base constitutionnelle à tout état d’exception et, si l’instant présent n’est pas le plus propice, il faudra y songer au plus vite, une fois la crise derrière nous et sans attendre une possible réplique.

En effet, constitutionnaliser les états de crise ne revient pas à les favoriser, mais à les encadrer, en scellant dans le marbre constitutionnel les conditions de leur déclenchement, leur mécanisme, les mesures qu’ils permettent, les contrôles dont elles font l’objet. Si notre Constitution avait déjà été dotée d’un régime de l’état d’urgence, issu de la loi du 3 avril 1955 et selon les modalités prévues par le projet de loi constitutionnelle de 2015, il n’aurait sans doute pas été possible de permettre que la prorogation législative de l’état d’urgence sanitaire, créé par la loi du 23 mars 2020, intervienne après un mois et non douze jours, à l’instar de deux autres états d’exception, l’état de siège et l’état d’urgence « sécuritaire ».

Le moment venu, plusieurs lignes devront guider l’élaboration d’un tel régime, alimentées par des réflexions déjà publiées ici ou .

Les conditions du déclenchement, d’abord, devront être constitutionnalisées, pour garantir qu’elles ne puissent pas être modifiées à l’envi. Surtout, lors d’une prorogation législative, le Conseil constitutionnel pourra vérifier qu’elles sont toujours réunies ou, si elles ne le sont plus, que la loi de prorogation doit être déclarée contraire à la Constitution.

Pour encadrer le régime, elles devront être précises. Mais pour faire face à des crises inconnues à ce jour, elles devront être englobantes.

Ensuite, à « l’urgence » de l’état « d’urgence » doit correspondre une réaction rapide : son déclenchement doit donc être formellement aisé, tandis que sa poursuite doit être politiquement contrôlée. Tel est le rôle du Parlement, qui doit être associé au plus vite et au plus près de l’état d’urgence et des mesures qu’il justifie. C’est donc lui et lui seul qui doit en autoriser la prorogation au-delà de douze jours et il est nécessaire de le désigner spécifiquement, sans faire référence à la seule « loi », afin d’éviter qu’en cas de déclenchement simultané de l’état d’urgence et de l’article 16, la prorogation puisse relever du Président de la République, comme ce fut le cas entre avril 1961 et octobre 1962, où jamais le Parlement ne s’est prononcé.

Il doit également assurer un contrôle permanent des mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence et, surtout, de leurs effets. Ce contrôle doit opérer en son sein : le régime prévoit sa réunion de plein droit, notamment afin qu’il puisse créer des Missions de suivi.

Mais il est également nécessaire qu’un organe spécifiquement constitué et composé de parlementaires soit associé à toutes les mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence. Dénommé « Conseil national de l’état d’urgence » et réunissant des députés et des sénateurs, il rendra un avis public sur toutes les mesures prises sur le fondement de l’état d’urgence. Placé aux côtés du Gouvernement, il sera un intermédiaire utile avec le Parlement, réactif et efficace.

Les décisions doivent être prises par le pouvoir politique, seul à même d’en assumer la responsabilité. Mais il est utile qu’il soit éclairé par des experts indépendants. Ainsi, un « Conseil consultatif de l’état d’urgence » réunira des experts et des magistrats des deux corps de juridiction, qui pourront être consultés sur les mesures prises, par des avis publics. Désignés à parité par des autorités politiques, les experts et leur nombre pourront varier en fonction de la nature de la crise ayant justifié le déclenchement de l’état d’urgence (si la crise est sanitaire ou climatologique, les mêmes experts ne seront pas requis).

Enfin, la crise actuelle montre à quel point il est difficile de prévoir toutes les mesures qu’un état d’urgence commande, mais on ne saurait accepter que des pleins pouvoirs soient octroyés. Et que le Parlement ne soit accessoirement relayé au rôle de spectateur, encore davantage qu’il ne l’est actuellement… Il est donc nécessaire de préserver une certaine souplesse, à partir de stricts principes constitutionnels : le fondement législatif, le caractère temporaire, nécessaire, adapté et proportionné aux circonstances de temps et de lieu de chacune des mesures.

En revanche, il serait inopportun de les soumettre à l’avis du Conseil d’État. Il pourra être appelé à les examiner au contentieux et s’il n’hésite jamais à sanctionner l’Exécutif, il est plus réticent à contredire ses pairs à quelques jours d’intervalle. Il est donc préférable de privilégier sa fonction contentieuse, au détriment de sa fonction consultative, pour mieux préserver sa neutralité et le respect des droits et libertés.

À partir de ces lignes directrices, un article 36-1 pourrait être intégré à la Constitution.

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Article 36-1

L’état d’urgence peut être déclaré sur tout ou partie du territoire de la République, soit en cas de péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public, soit en cas d’événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique et menaçant la vie de toute ou partie de la population.

L’état d’urgence est déclaré par décret en Conseil des ministres, sur rapport du Ministre de l’Intérieur ou du ministre dont l’administration est directement concernée par la calamité publique. Ce décret détermine la ou les circonscriptions territoriales à l’intérieur desquelles il entre en vigueur.

Sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par le Parlement, qui en fixe la durée définitive, après avis public du Conseil national de l’état d’urgence.

Le Conseil national de l’état d’urgence réunit quinze députés et quinze sénateurs. Il est présidé par le Président de la République, que peut suppléer le Premier ministre. Les membres du Gouvernement y ont accès.

Le Parlement se réunit de plein droit pendant toute la durée de l’état d’urgence. L’Assemblée nationale et le Sénat effectuent un suivi des mesures prises pendant la durée de l’état d’urgence et de leurs effets. À ce titre, ils sont informés sans délai des mesures prises par le Gouvernement au titre de l’état d’urgence. Ils peuvent requérir toute information complémentaire dans le cadre du contrôle et de l’évaluation de ces mesures. Les avis du Conseil national de l’état d’urgence et du Comité consultatif de l’état d’urgence leur sont transmis.

Le Comité consultatif de l’état d’urgence est composé de deux conseillers d’État, d’un conseiller des tribunaux administratifs et cours administratives d’appel, d’un magistrat du siège de la Cour de cassation, d’un magistrat du siège des cours et tribunaux, d’un magistrat du parquet et d’un nombre variable de personnalités qualifiées, reconnues pour leur indépendance et leur expertise dans les domaines justifiant l’application de l’état d’urgence. Les personnalités qualifiées sont désignées à parité par le Président de la République, le Président du Sénat et le Président de l’Assemblée nationale. Le Comité consultatif de l’état d’urgence élit son président.

La loi détermine les mesures exceptionnelles, dérogatoires et provisoires que peut prendre le Gouvernement pendant la durée de l’état d’urgence, après avis public du Conseil national de l’état d’urgence. Ces mesures sont prises aux seules fins de faire cesser les atteintes graves à l’ordre public ou de faire face à la calamité publique. Elles doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées aux circonstances de temps et de lieu. Le Comité consultatif de l’état d’urgence peut être consulté à leur sujet, par un avis public.

Les mesures prises sur le fondement de l’alinéa précédent deviennent caduques lorsque prend fin l’état d’urgence, sauf à ce que le Parlement en proroge spécifiquement les effets.

Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article.