La différenciation : oui, mais…

La Constitution décodée publie un débat paru le 19 novembre 2020 dans Objectif métropoles de France, alors que le projet de loi « 4D » est renvoyé au Conseil d’État et pourrait être prochainement adopté en Conseil des ministres.

Résumé des faits : d’ici la fin de l’année, Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, présentera le projet de loi « 3D » – pour décentralisation, différenciation et déconcentration – auquel devrait s’ajouter un 4e D, celui de la décomplexification. Il s’accompagnera d’un projet de loi organique relatif à la simplification des expérimentations. Le but affiché de cet arsenal législatif est de favoriser la différenciation pour s’adapter aux spécificités et besoins des territoires. Cela n’est pas sans poser question, sur le plan constitutionnel. Le projet de loi devrait être examiné au premier semestre 2021.

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« Il y a un risque de renforcer les inégalités », par Jean-Philippe Derosier

Du point de vue du juriste, pourriez-vous nous donner une définition de la différenciation ?

La différenciation, c’est confier des compétences différentes à des collectivités territoriales de même niveau. Cette différenciation de pouvoir pose problème sur le plan constitutionnel puisqu’à catégorie de collectivité identique doivent correspondre des compétences identiques. La Constitution prévoit le principe d’égalité et d’indivisibilité de la République.

Cela veut-il dire que constitutionnellement, la différenciation n’est pas possible ?

Ce n’est pas possible en l’état de la Constitution d’avoir une différence de pouvoir entre mêmes niveaux de collectivités (hormis l’Outre-mer). Or une révision constitutionnelle ne semble politiquement pas possible avant 2022. Mais il existe d’autres solutions pour pratiquer la différenciation. C’est d’une part l’expérimentation, qui se pratique déjà, notamment pour prendre en compte des spécificités géographiques telles que l’insularité. C’est d’autre part la création de collectivités à statut particulier, comme le sont la Corse ou la métropole de Lyon, avec des compétences propres. Créer davantage de collectivités à statut particulier, cela revient-il à complexifier encore le paysage institutionnel français ? Ça n’arrange pas la lisibilité, mais ça n’est pas nécessairement complexifier. Pour reprendre par exemple le cas de la Corse : la Collectivité de Corse a remplacé la région et les deux départements. Pour la métropole de Lyon, c’est plus complexe, puisque le département du Rhône continue d’exister en dehors du périmètre du Grand Lyon. On l’a fait une fois. La question, c’est combien de fois peut-on le refaire ? À noter que, traditionnellement, quand on fait de la différenciation, cela se pratique plutôt au niveau des régions, comme avec la Catalogne, en Espagne.

« Il y a deux mécanismes antagonistes qui s’affrontent : satisfaire les exigences et les intérêts locaux, et lutter contre les inégalités. »

Pourquoi ce principe de différenciation n’a-t-il pas encore abouti ?

C’est à mon sens politique. Il y a deux mécanismes antagonistes qui s’affrontent : satisfaire les exigences et les intérêts locaux, et lutter contre les inégalités. Les statuts particuliers permettent de bénéficier d’avantages, ce qui crée inévitablement des déséquilibres. Si ceux-ci viennent en corriger d’autres, cela ne pose pas de problème, mais si ce n’est pas le cas, il y a un risque de renforcer des inégalités, qu’elles soient de richesse, d’attractivité territoriale…

« L’autonomie financière des collectivités, ce serait une bonne chose, mais avec, une fois de plus, ce risque, qu’il faut garder en tête, de forger des inégalités. »

Finalement, la question de fond n’est-elle pas celle de l’autonomie financière des collectivités locales ?

Oui, c’est sûr. L’autonomie financière des collectivités, ce serait une bonne chose, mais avec, une fois de plus, ce risque, qu’il faut garder en tête, de forger des inégalités. C’est le rôle de l’État de prévoir des mécanismes de rééquilibrage quand il y a des inégalités et sur les questions de richesse, ce sont les systèmes de péréquation qui doivent être activés.

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« Nous avons besoin de souplesse au niveau des territoires ! », par Caroline Cayeux*

En quoi la différenciation représente-t-elle une avancée, notamment par rapport au droit à l’expérimentation ?

La crise sanitaire que nous traversons a rebattu les cartes. Durant cette période, les maires ont été en première ligne. Nous devons naturellement en tirer des enseignements. L’émergence du couple maire / préfet, que nous avions appelé de nos vœux à Villes de France, a prouvé son efficacité opérationnelle au quotidien. Il faut sans doute l’institutionnaliser davantage. Le projet de loi « 3D » devra prendre en compte cette dimension importante de déconcentration, mais également la volonté de plus en plus forte des collectivités de pouvoir exercer de manière différenciée certaines compétences. Nous avons besoin de souplesse au niveau des territoires !

Quelle forme peut ou doit prendre cette différenciation ?

Tout d’abord, la différenciation doit répondre à une volonté claire des élus du territoire en question. Ensuite, elle doit pouvoir être de plusieurs ordres. D’abord sur l’exercice de certaines compétences particulières, par exemple le logement. Mais aussi à l’intérieur d’un territoire. Par exemple, les compétences assurées par un EPCI ne doivent pas être forcément exercées de manière uniforme sur l’ensemble du territoire. Le projet de loi « 3D » doit pouvoir être le véhicule législatif de telles propositions.

Le gouvernement voit en la différenciation le moyen de prendre pleinement en compte la singularité de chaque territoire. Comment cela peut-il se concrétiser en particulier pour les villes moyennes ?

À Villes de France, nous demandons par exemple que la carte des zonages nationaux des politiques de logement puisse être adaptée à l’aune des situations locales. La définition des zones « Pinel » doit pouvoir s’effectuer à un niveau régional. Chaque territoire doit pouvoir avoir une capacité d’adaptation dans l’exercice des politiques publiques. Encore une fois, ce dont nous avons besoin c’est de la souplesse pour tirer profit de toutes les initiatives locales et permettre aussi de faciliter une alliance des territoires avec des synergies facilitées entre les métropoles et les villes moyennes.

« Il faut faire confiance aux élus locaux,
en lien avec le représentant de l’État au niveau local,
pour trouver le juste équilibre. »

N’y a-t-il pas un risque, au contraire, que les inégalités entre territoires s’accentuent ?

Le principe d’égalité entre les territoires doit bien entendu être conservé, mais la France est un pays où les politiques publiques sont très centralisées. Les crises récentes – que ce soit celle des Gilets jaunes ou plus récemment la crise sanitaire – ont montré que les meilleures décisions se prenaient au plus près du terrain. Il faut faire confiance aux élus locaux, en lien avec le représentant de l’État au niveau local, pour trouver le juste équilibre. La différenciation sera de toute façon encadrée pour conserver l’unité de la République, c’est essentiel. Nous serons particulièrement vigilants aux garde-fous qui seront inscrits dans la loi pour garantir le dialogue entre les collectivités territoriales et l’État.

 

* Caroline Cayeux, maire de Beauvais, présidente de Villes de France, l’association des maires des villes moyennes et de l’Agence nationale de la cohésion des territoires

À Jacques Chirac, la Constitution reconnaissante

En ce jour de deuil national et d’hommage au Président Jacques Chirac, La Constitution décodée propose de revenir sur l’empreinte constitutionnelle laissée par le cinquième Président de la Ve République.

Il est d’abord le Président qui a mené à son terme le plus grand nombre de révisions constitutionnelles : quatorze, en douze ans de mandat, soit plus de la moitié des vingt-quatre révisions abouties depuis 1958. On peut y ajouter les deux révisions (1974 et 1976) opérées sous le septennat de Valéry Giscard d’Estaing, dont il était le Premier ministre.

Il est également le seul, à ce jour, à avoir respecté la procédure constitutionnelle ordinaire, qui veut qu’une révision soit ratifiée par référendum : ainsi fut introduit le quinquennat, le 24 septembre 2000. Il est enfin le seul à avoir convoqué, puis « déconvoqué » le Congrès, sur la réforme de la Justice et en raison du constat d’un émiettement de la majorité des trois cinquièmes nécessaires.

Il faut retenir les marques institutionnelles que Jacques Chirac a laissées, souvent à ses dépens et sans réviser la Constitution

Certaines de ces révisions étaient nécessaires en raison « d’exigences extérieures », notamment internationales, ce qui n’enlève rien à l’importance de certaines d’entre elles : 1999 (pour la ratification du Traité d’Amsterdam, puis pour celui relatif à la Cour pénale internationale), 2003 (pour l’application du mandat d’arrêt européen), 2005 (pour la ratification du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, qui ne sera finalement pas ratifié, faute d’approbation populaire) et 2007 (pour l’abolition définitive de la peine de mort). Il faut y ajouter les révisions relatives à la Nouvelle-Calédonie, en 1998, puis en 2007, la première ouvrant la voie à l’évolution vers l’indépendance de ce territoire, la seconde gelant son corps électoral et portant ainsi une atteinte constitutionnelle regrettable au droit électoral.

D’autres, au contraire, résultaient de choix politiques et marquaient la volonté de bâtir une œuvre constitutionnelle. Sans toutes les citer, on peut évoquer ici l’égalité entre les femmes et les hommes, en 1999), l’organisation décentralisée de la République, en 2003 et la Charte de l’Environnement, en 2005.

Mais ce qu’il faut peut-être surtout retenir, ce sont les marques institutionnelles que Jacques Chirac a laissées, souvent à ses dépens et sans réviser la Constitution.

S’il n’a accédé à la magistrature suprême qu’en 1995, il s’y préparait au moins depuis près de vingt ans, lorsqu’il quitta Matignon en 1976 et créa le Rassemblement pour le République, RPR. Il a surtout réussi l’exploit d’avoir participé à un Gouvernement sous la présidence de chacun de ses prédécesseurs, soit en tant que Secrétaire d’État (avec le Général de Gaulle), soit en tant que Ministre (avec Georges Pompidou), soit en tant que Premier ministre (avec Valéry Giscard d’Estaing puis François Mitterrand).

En tant que Premier ministre, il est aussi le seul à avoir spontanément démissionné, en 1976, c’est-à-dire sans être prié de le faire par le Président de la République ou en le faisant en raison d’élections présidentielle ou législatives. Dix ans plus tard, en 1986, il sera le premier à expérimenter la cohabitation, qu’il connaîtra mieux que personne puisqu’il la vivra ensuite en tant que Président, pendant cinq ans, soit la plus longue de notre régime. Il est ainsi le seul, encore, à avoir subi l’échec d’une dissolution, celle de 1997.

En revanche, s’il n’est pas le seul à avoir perdu un référendum, puisque le Général de Gaulle en avait fait l’expérience en 1969, il est le seul à avoir été ainsi désavoué, tout en se maintenant au pouvoir. Il est surtout le dernier à avoir utilisé ce mécanisme puisque, précisément, cet autre échec a laissé une trace indélébile et refroidi les ardeurs de ses successeurs, du moins jusqu’à présent.

C’est encore à son égard que le régime constitutionnel de la responsabilité du chef de l’État fut précisé, d’abord par le Conseil constitutionnel, puis par la Cour de cassation, enfin par la révision constitutionnelle de 2007. Pendant toute la durée de son mandat, le Président de la République est intouchable sur le plan juridictionnel : c’est un régime parfaitement justifié, mais qui devait néanmoins bien l’arranger, puisqu’il est – à ce jour, mais cela pourrait évoluer… – le seul ancien Président à avoir été condamné.

Jacques Chirac est également le Président de la République à la fois le plus mal et le mieux élu de l’histoire de la Ve République. Le mieux élu car il est réélu le 5 mai 2002 avec 82,21% des voix, face à Jean-Marie Le Pen. Mais le plus mal élu car il ne se qualifie pour le second tour, le 21 avril 2002, en n’ayant recueilli que 13,75% des inscrits. Voyant alors poindre le risque d’une nouvelle cohabitation, qu’il vient juste de clore, il invente une machine à gagner les élections législatives : donner une majorité au Président, créer l’Union pour une majorité présidentielle, premier nom de l’UMP. Le pari sera brillamment gagné puisque l’UMP, confirmant la logique du rétablissement du calendrier électoral, remportera le meilleur score pour un parti politique aux élections législatives de juin 2002.

On lui doit toutefois d’avoir toujours eu un message implacable et clair contre l’extrême droite et le Front national. Pas de « ni – ni », pas de tergiversations ou, pis, de tentatives de séduction, mais un « non » ferme et définitif. Un rappel utile en ces temps particulièrement troublés sur ce sujet.

Il fut enfin le premier Maire de Paris, en 1977. Et ce n’est donc pas surprenant qu’il soit le premier ancien Président de la Ve République à être enterré à Paris.