Révision en revue (vol. 2)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Souhaitant aller toujours plus vite, l’Exécutif modifie la discussion législative pour l’accélérer et s’octroie un plus grand espace au sein de l’ordre du jour parlementaire.

L’article 5 du projet de loi constitutionnelle modifie la procédure législative et supprime la nouvelle lecture, c’est-à-dire le nouvel examen d’un texte après échec d’une commission mixte paritaire (ou rejet de son texte) et avant lecture définitive à l’Assemblée nationale.

Sur le principe, cette suppression de la nouvelle lecture est positive : telle qu’elle était conçue, elle ne servait à rien, sauf à perdre du temps. Quant à la mise en œuvre, en revanche, elle est nettement discutable : c’est désormais le Sénat qui aura le sentiment de ne plus servir à rien et c’est doublement regrettable.

D’abord, parce qu’il ne l’acceptera jamais et fera ainsi, sans doute, échouer la réforme, sauf à ce que l’on revienne sur ce point.

Ensuite, parce que le bicaméralisme a ses vertus, notamment dans une démocratie parlementaire centralisée, où le pouvoir exécutif est renforcé.

Pour montrer qu’un train roule, le Gouvernement choisit la « méthode TGV ». Mais ce TGV ira tellement vite, qu’il va dérailler

Mais avec la version proposée et en supposant que la première assemblée saisie soit l’Assemblée nationale, avec engagement de la procédure accélérée, les députés n’examineront jamais le texte voté par les sénateurs. Ce dernier filera en CMP et, si elle échoue, la lecture définitive pourra être immédiatement demandée : le Sénat examinera alors à nouveau le texte de l’Assemblée (alors qu’il vient de l’examiner et de le modifier) et cette dernière statuera sur le texte qu’elle a adopté, en tenant éventuellement (mais pas nécessairement) compte des amendements sénatoriaux. Jamais elle ne statuera sur le texte du Sénat lui-même.

Rien n’aurait interdit de repartir du texte du Sénat ou de celui de la CMP (si il existe), même si la première hypothèse soulèverait la difficulté de la recevabilité des amendements, à ce stade : peut-on seulement revenir au texte initial ou aller plus loin ?

En définitive, la nouvelle lecture mérite sans doute d’être revue, mais dans le cadre d’une refonte de la procédure législative et non d’une prémisse de la suppression du Sénat… qui apparaît bien gênant pour l’actuel Président de la République.

Les articles 6 et 7 du projet de loi constitutionnelle réaménagent la discussion des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, pour aligner, voire joindre les deux procédures.

L’alignement résulte des délais. Ils seront identiques pour les deux textes : vingt-cinq jours à l’Assemblée nationale, cinquante jours en tout. Pratiquement inchangés pour la loi de financement de la sécurité sociale, ils sont raccourcis pour la loi de finances (actuellement, l’Assemblée dispose de quarante jours et le Parlement, de soixante-dix jours en tout).

La jonction découle de la possibilité d’examiner ces textes conjointement, en tout ou en partie.

Peut-être pour montrer l’exemple d’un train qui roule, le Gouvernement choisit ainsi la « méthode TGV » pour l’adoption de ces textes. Mais ce TGV ira tellement vite, qu’il risque de dérailler : comment peut-on examiner davantage en moins de temps et avec moins de parlementaires ? Car c’est bien là le résultat.

À présent, les deux textes sont examinés successivement, respectivement en cinquante et soixante-dix jours maximum. Avec cette réforme, ils pourront l’être conjointement, ce qui pourrait faire sens, mais chacun en cinquante jours maximum. Toutefois, dès lors qu’ils sont examinés conjointement, les deux délais ne font plus qu’un, car les deux textes devront nécessairement être déposés en même temps, à quelques jours près.

Il en ressortira donc une loi de finances et une loi de financement de la sécurité sociale qui seront peu délibérées par le Parlement et largement imposées par le Gouvernement. Alors que la Constitution rappelle que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée », la réforme empêchera désormais de le faire effectivement, faute de temps. Son caractère antiparlementariste, pour ne pas dire antidémocratique n’en est qu’exacerbé.

Le Parlement ne sera plus seulement rationalisé ou même bridé, il sera brimé et même nié

Les articles 8 et 9 du projet de loi constitutionnelle réforment, quant à eux, l’organisation de l’ordre du jour des assemblées. Sans revenir sur le principe des « 2 + 1 + 1 » semaines (deux semaines pour le Gouvernement, une semaine pour les Assemblées, une semaine de contrôle), le projet permet que le Gouvernement puisse néanmoins inscrire des textes dans les deux semaines qui lui échappent.

D’abord, les textes relatifs à la politique économique, sociale ou environnementale, qu’il aura lui-même déclarés « prioritaires » (déclaration qui se distingue donc de la « procédure accélérée »), bénéficient d’une priorité absolue, à l’instar des lois de finances, de financement de la sécurité sociale et même, avec cette réforme, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 de la Constitution. Cela signifie que l’ensemble de ces textes ont priorité sur les semaines de contrôle et des assemblées.

Ensuite, au cours des semaines de contrôle, le Gouvernement pourra également inscrire des textes qui résultent de l’évaluation des politiques publiques.

Le Gouvernement, qui disposait déjà de plus de la moitié de l’ordre du jour, s’en assure ainsi un contrôle quasi-total. Certes, les conférences des Présidents des deux assemblées pourront conjointement s’opposer à cette nouvelle déclaration de « priorité », mais cette faculté, déjà existante pour la procédure accélérée et qui n’a jamais abouti, ne saurait être utilisée dès lors qu’existe le fait majoritaire.

La volonté de pleinement contrôler le Parlement ressort nettement de ces deux articles. Cumulée à la restriction du droit d’amendement, à la suppression de la nouvelle lecture, à la réduction des délais en matière de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, mais aussi à la réduction du nombre de parlementaires, le Parlement de la Ve République ne sera plus seulement rationalisé ou même bridé, il sera brimé et même nié.

Pourquoi ne pas aller jusqu’au bout de la logique en le supprimant totalement ? Puisqu’il gêne le Gouvernement, puisqu’il est trop lent pour la société, puisqu’il coûte trop cher aux yeux du peuple, venons-en à un régime où un seul décide, où la loi projetée devient immédiatement une loi décrétée, où les coûts sont réduits a minima.

Une plus grande apparence d’efficacité, peut-être, mais cela s’appelle la dictature.

Être candidat à l’élection présidentielle

Être candidat à l’élection présidentielle suppose des conditions et emporte des obligations. Sur le plan politique et juridique.

Sur le plan politique, on l’a dit, il faut un maillage territorial, grâce au soutien d’un parti politique effectivement et efficacement implanté.

Sur le plan politique et financier, il faut des fonds suffisants permettant de mener une campagne électorale à l’échelle nationale, sur une longue durée. Cela confirme la nécessité du soutien d’un parti politique disposant de tels fonds et en mesure de les avancer.

Sur le plan politique, toujours, un candidat doit être en mesure de rassembler, car aucune élection ne peut se gagner à partir de son seul et unique camp. Cela vaut pour tous les candidats, de tous les partis, dans tous les systèmes démocratiques et pluralistes.

Mais les conditions et obligations les plus exigeantes se situent au niveau juridique.

En premier lieu, un candidat doit être « présenté » par des élus : c’est la règle des parrainages qui assure un filtrage des candidatures à l’élection présidentielle et dont la transparence a été récemment renforcée par la loi organique du 25 avril 2016. Depuis 1976, il faut réunir 500 signatures d’élus, issus d’au moins trente départements différents, sans que plus d’un dixième d’entre eux ne proviennent d’un même département (de 1962 à 1976, il n’en fallait que cent). Ces deux dernières exigences empêchent qu’une candidature ne soit ancrée que localement et, par conséquent, ne soit justifiée que par des intérêts locaux.

Tous les élus sont habilités à présenter un candidat, à l’exception des simples conseillers municipaux s’ils ne sont pas maires, maires délégués de communes déléguées et associées, présidents de métropoles, de communautés urbaines, d’agglomération ou de communes. Au regard du nombre de ces personnes (plus de 40 000), le chiffre de 500 ne paraît pas si élevé, même assorti des conditions territoriales.

Toutefois, s’agissant d’un soutien politique, il est public et, donc, publié : tout élu présentant un candidat voit son nom associé à ce dernier. Cela renforce la transparence et l’ancrage politique du candidat car les « parrains » peuvent être associés aux choix opérés par le parti politique auxquels ils appartiennent, dont ils se prévalent, voire dont ils auront besoin lors d’une prochaine élection.

Certains dénoncent cette règle, soulignant que cela réduit leurs chances d’être candidat car un élu ne se risquera pas à associer son nom à leur candidature, craignant les sanctions de la part de son parti. Dénoncer cela, c’est ne pas avoir compris le fonctionnement d’une démocratie transparente : une élection politique repose sur des candidatures politiques et, si une personnalité ne dispose pas du soutien politique suffisant pour être, grâce à un jeu d’alliance le cas échéant, elle ne saurait se porter candidate. C’est pourquoi il est démocratiquement sain que ces parrainages soient publiés.

Afin d’éviter toute manipulation par les candidats, les présentations doivent désormais être adressées directement au Conseil constitutionnel, à partir de formulaires préétablis. Le Conseil les publiera au fil de leur réception, les mardis et vendredis, vers 18 heures. Elles pourront lui être adressées à compter de la publication du décret de convocation des électeurs (vers le 20 février 2017), jusqu’au sixième vendredi qui précède le premier tour, soit le 17 mars 2017, à 18 heures.

C’est ce qui distingue un candidat potentiel d’un candidat effectif à l’élection présidentielle. Sont potentiellement candidats tous ceux qui annoncent avoir des velléités plus ou moins grandes de concourir au scrutin, ne sont effectivement candidats que ceux qui bénéficient des parrainages nécessaires, validés par le Conseil constitutionnel. Ils sont alors déclarés comme tels par le Gouvernement, au plus tard quinze jours avant le premier tour.

En deuxième lieu, le temps médiatique de chaque courant politique, puis de chaque candidat répond à des règles tout aussi strictes, dont le contrôle est assuré par le Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA). Plusieurs périodes doivent ici être distinguées.

D’abord, avant le 1er février 2017, les règles générales s’appliquent. Elles imposent une égalité entre la majorité (Gouvernement et majorité parlementaire, auxquelles s’ajoutent les interventions Président de la République qui relèvent du débat politique national) et l’opposition et, en leur sein, un traitement équitable des différentes formations politiques. Un traitement équitable doit également être réservé aux formations politiques n’appartenant ni à l’une ni à l’autre. Cela vaut donc, en particulier, à l’égard des différents débats relatifs aux primaires.

Ensuite, du 1er février 2017 à la veille de la publication de la liste des candidats, les candidats et leur soutien doivent bénéficier d’un traitement équitable. Si le Président de la République est candidat potentiel, ses interventions sont prises en considération, à l’exception de celles qui relèvent de l’exercice de sa charge.

Puis, du jour de la publication de la liste des candidatures jusqu’à la veille de l’ouverture de la campagne électorale officielle, qui débute le deuxième lundi précédant le premier tour  (soit le 10 avril à 0h00), le traitement doit également être équitable, en tenant compte des conditions de programmation, qui doivent être comparables (supports, horaires, etc.). Pour apprécier l’équité, au cours de ces deux périodes, il convient notamment de s’appuyer sur la représentativité des candidats et de leurs soutiens, au regard des résultats obtenus lors des dernières élections, du nombre d’élus dont leurs formations politiques disposent et de leur contribution au débat électoral.

Enfin, au cours de la campagne officielle, c’est la règle de l’égalité entre les candidats et leurs soutiens qui s’applique.

En troisième lieu, la gestion des fonds financiers est gouvernée par des règles exigeantes, permettant de garantir l’égalité entre les candidats et empêchant, notamment, qu’une élection par le peuple ne se transforme en élection par l’argent d’une certaine partie du peuple. Trois règles essentielles doivent ainsi être respectées : le plafonnement des dépenses, les limitations des dons, la transparence.

Les dépenses sont plafonnées, par candidat, à 16,851 millions d’euros pour le premier tour et à 22,509 millions d’euros pour le second tour. Tout candidat officiel se voit verser une avance de 153 000 euros et obtiendra le remboursement de 4,75% du plafond. De plus, tout candidat dépassant le seuil de 5% des suffrages exprimés au premier tour obtient le remboursement de 47,5% du plafond, dans la limite de ses propres dépenses. Les coûts d’une campagne électorale sont donc largement couverts par l’État.

Les personnes physiques peuvent également y contribuer, mais dans la stricte limite de 4 600€ pour une même élection, sous la forme de dons et non de prêts. De plus, seules les personnes physiques sont concernées car tout don d’une personne morale est interdit, à l’exception des partis et groupements politiques. L’objectif est d’éviter qu’une partie de la classe politique, proche des grandes sociétés et du patronat, ne puisse plus facilement bénéficier de financements ou, plus généralement, qu’un candidat ne se sente l’obligé d’une entreprise, particulièrement si elle est intéressée par la commande publique. De même, toute subvention provenant d’un État étranger ou d’une personne morale étrangère (y compris les partis politiques étrangers) est proscrite.

Enfin, s’agissant en partie d’un financement public (sous forme d’un remboursement a posteriori) et par souci de respecter le principe d’égalité, le financement de la campagne électorale doit être transparent. Pour cela, tout candidat doit d’abord nommer un mandataire financier. Ensuite, ce mandataire doit tenir un compte de campagne séparé, auquel sont versés toutes les recettes et duquel sortent toutes les dépenses, recueillies et ordonnées par le mandataire.

Cette obligation court, pour l’élection présidentielle, pendant l’année précédant le premier jour du mois de l’élection, soit depuis le 1er avril 2016. Elle se poursuit jusqu’au dépôt du compte de campagne auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et du financement public (CNCCFP), au plus tard le onzième vendredi suivant le premier tour, à 18 heures, soit le 7 juillet 2017, le compte devant être présenté par un expert-comptable. La CNCCFP a édité un memento à destination des candidats et de leur mandataire, expliquant les exigences liées au financement de la campagne présidentielle. Elle y mentionne notamment l’avis par lequel le Conseil d’État rappelle que, dans le cas d’un candidat investi au terme d’une primaire ouverte à l’ensemble des électeurs, les frais engagés par ce dernier et seulement par ce dernier (et non par les autres candidats à la primaire) doivent être intégrés au compte de campagne. En revanche, la participation forfaitaire de l’électeur n’est pas concernée.

La violation de l’une de ces règles relatives au financement de la campagne a pour principale conséquence d’empêcher le remboursement par l’État des frais de campagne. C’est ce qui s’est produit à l’égard de Nicolas Sarkozy, en 2013.