Révision en revue (vol. 3)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative, et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Un dernier volet du projet de loi constitutionnelle concerne les collectivités territoriales. D’abord, son article 15 introduit le droit à la différenciation, ouvrant la possibilité pour certaines collectivités d’exercer des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie.

De même, il est mis fin à la règle absurde selon laquelle, au terme d’une expérimentation dont avaient profité quelques collectivités territoriales, il fallait soit la généraliser à l’ensemble d’entre elles, soit l’abandonner totalement. Quoique redondante avec celle précédemment mentionnée, cette mesure n’en est pas moins utile.

Le renforcement de l’autonomie de la Corse reste mesuré, mais il concerne un domaine essentiel : la fiscalité

Ensuite, la Corse fait officiellement son entrée dans la Constitution, dans un article 72-5. Si la numérotation n’emporte aucune conséquence juridique, elle transcrit une signification symbolique : située avant l’article 73 (départements et régions d’outre-mer) et l’article 74  (collectivités d’outre-mer), la Corse a ainsi vocation à s’en distinguer.

Il en est de même pour son régime juridique. D’une part, les lois et règlements peuvent comporter des règles adaptées à ses spécificités. Ce n’est pas sans rappeler le droit à la différenciation, mais inutile ici de passer au préalable par la loi organique : l’habilitation constitutionnelle suffit. D’autre part, ces adaptations peuvent être décidées par la collectivité elle-même, dans les matières de ses compétences ou si elle y a été habilitée par la loi ou le règlement et dans les conditions prévues par une loi organique.

Ces deux dispositifs ne sont pas sans rappeler ce qui est déjà possible à l’égard des départements et régions d’outre-mer, régis par l’article 73. Néanmoins, contrairement à ces derniers, le Corse ne peut pas être habilitée à adopter elle-même les règles applicables sur son territoire qui relèvent habituellement de la loi ou du règlement, mais elle peut uniquement adapter celles qui entrent dans ses compétences.

Autant dire que le renforcement de l’autonomie de la Corse demeure mesuré, même s’il a vocation à concerner un domaine essentiel : la fiscalité (taxes locales propres à la Corse, adaptation de la fiscalité nationale à la Corse). C’est heureux, car la Corse est proche de la métropole, dans l’aire géographique européenne. Mais les autonomistes ne manqueront pas de trouver cela décevant.

La facilitation ne doit pas tourner à la discrimination. L’effet serait contreproductif, en creusant les inégalités

L’article 17 du projet de loi constitutionnelle, quant à lui, réécrit une partie de l’article 73 de la Constitution. L’objectif est de faciliter le recours à la différenciation au sein de ces collectivités. Actuellement, elles sont en mesure d’adapter les lois et règlements, dans les domaines de leurs compétences et elles peuvent édicter elles-mêmes des règles applicables sur leur territoire et qui relèvent, normalement, du domaine de la loi ou du règlement. Pour cela, elles doivent y être habilitées, selon les cas, par la loi ou par le règlement.

La réforme entend permettre cette habilitation par le seul décret, pris après avis du Conseil d’État, dans un cadre défini par la loi organique.

S’il est vrai que le formalisme législatif réduit les facultés de recourir à cette possibilité actuellement, la nécessité d’une habilitation législative garantit le contrôle du Parlement sur ce qui relève de ses compétences, dans des territoires certes éloignés mais qui demeurent juridiquement alignés sur les départements et régions de droit commun. Il ne faudrait donc pas que cette facilitation tourne à la discrimination, en permettant trop largement à ces collectivités d’appliquer comme elles l’entendent le droit de la République. L’effet pourrait être contreproductif et creuser les inégalités.

Enfin, des dispositions de ce projet de loi constitutionnelle n’appellent pas véritablement de remarques, raison pour laquelle elles ont été passées sous silence jusqu’à présent. On ne fera que les mentionner.

Certaines reprennent des idées anciennes, mais bienvenues, comme l’interdiction du cumul d’une fonction gouvernementale et d’un mandat exécutif local (article 1er), la suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel (article 10) ou la réforme du Conseil supérieur de la Magistrature, afin de nommer les magistrats du Parquet sur son avis conforme et de le transformer en instance disciplinaire à l’égard de ces derniers (article 12).

D’autres sont d’actualité, telle l’inscription de la lutte contre les changements climatiques dans la Constitution, pour faire plaisir à Nicolas Hulot, mais aussi pour conforter la place dans la France dans la lutte contre le réchauffement climatique (article 2), ou la réduction du nombre de députés ou sénateurs nécessaires à la saisine du Conseil constitutionnel (de 60 à 40), pour tenir compte de la réduction du nombre de parlementaires (article 11).

Une dernière enfin, est ancienne mais avec des modalités nouvelles et bienvenues : la suppression de la Cour de justice de la République (article 13) qui juge les crimes et délits commis par les membres du Gouvernement, dans l’exercice de leurs fonctions. Cette suppression mettra fin non pas à une justice d’exception, comme on le dit souvent à tort, car le droit applicable est le droit pénal général, mais à une exception de juridiction qui n’a pas d’autre justification que celle de pallier une mise en œuvre défectueuse de la responsabilité politique.

Toutefois, désormais à la disposition de tous puisque relevant de la procédure pénale de droit commun, l’engagement de la responsabilité pénale des ministres devait connaître un encadrement, afin d’éviter que n’importe qui n’en abuse. Ainsi, un monopole de juridiction est d’abord confié à la Cour d’appel de Paris. Ensuite, un filtrage est prévu par une commission des requêtes, composée exclusivement de magistrats.

Ces diverses mesures, consensuelles et anciennes, ne cachent pas le caractère antiparlementariste de l’ensemble de la réforme, déjà souligné. Elles ne suffiront certainement pas à susciter l’accord indispensable entre le Président de la République, l’Assemblée nationale et le Sénat.

Triple erreur

Sur la réforme des institutions, le Gouvernement commet une triple erreur : sur l’instant, sur la méthode, sur le fond. On s’interroge ainsi fortement sur les chances de succès de cette réforme.

Alors que pendant neuf mois il a bénéficié d’une légitimité forte et qu’il était soutenu par une majorité qui dépassait son seul parti politique, il choisit un moment de crispations pour amorcer le processus de réforme institutionnelle. Cette réforme se décompose en une loi constitutionnelle, une autre organique, une troisième ordinaire. Si les deux dernières peuvent être adoptées, en lecture définitive, par la seule Assemblée nationale (à l’exception des dispositions spécifiques au Sénat, pour la loi organique, telle la réduction du nombre de sénateurs), la première requiert d’abord un accord entre les deux chambres sur un texte identique, puis une ratification référendaire ou par le Congrès, à la majorité des 3/5e des suffrages exprimés.

Nul doute, ainsi, que le Sénat subordonnera son vote de la loi constitutionnelle à un accord général, sur l’ensemble de la réforme. Et bien mal inspiré serait le Président de la République qui essaiera de passer en force, sur ce sujet, contre Gérard Larcher, en tentant notamment le recours au référendum.

La méthode, également, est erronée. Quand donc un Président comprendra-t-il que, s’il dispose certes de l’initiative de la révision constitutionnelle, seul le Parlement peut la voter ?

Cela signifie que son accord est indispensable. Et, pour le garantir, autant associer d’emblée les parlementaires à la préparation de la révision, dans le cadre d’un processus transparent comme une commission constitutionnelle paritaire, associant députés et sénateurs de tous les groupes. En menant des négociations aussi obscures que secrètes pour, finalement, imposer un texte, l’Exécutif ne s’assure pas l’indispensable soutien parlementaire. En menant une préparation conjointe et transparente, il est alors plus difficile pour ceux qui ont préparé la réforme de refuser de la voter.

La logique est évidente : asphyxier le Parlement et tuer l’opposition

Enfin, sur le fond, cette réforme institutionnelle est antiparlementariste et fait régresser la démocratie. Peut-être pas sur tous les points, certes. Mais, Monsieur le Président, dans votre réforme, il y a des choses bonnes et des choses nouvelles. Malheureusement, les choses bonnes ne sont pas nouvelles et les choses nouvelles ne sont pas bonnes.

Ainsi, la suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel, la suppression de la Cour de justice de la République, la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, l’interdiction du cumul des fonctions ministérielles avec un mandat exécutif local sont autant de mesures nécessaires pour moderniser notre régime. Toutes avaient été proposées en 2013.

À l’inverse, la réduction de 30% du nombre de parlementaires, associée à l’introduction d’une dose de 15% de proportionnelle pour l’élection des députés, fait clairement régresser la démocratie.

Cela conduira à ce que seuls 343 députés soient élus dans les circonscriptions, soit quasiment le nombre actuel de sénateurs. En partant sur cette base, on peut ainsi projeter que 52 départements n’éliront plus qu’un ou deux députés, contre 25 actuellement : c’est plus de la moitié des départements français.

Il en résultera une baisse très nette du taux de représentativité, plaçant la France parmi les pays les plus faibles au monde en la matière. Seuls les États-Unis ou la Russie viendront la concurrencer, or il s’agit de pays continents et fédéraux, qui ne sont donc pas comparables.

En réalité, la logique est évidente : asphyxier le Parlement et tuer l’opposition. En effet, sauf incident, la majorité parle toujours d’une seule voix. En revanche, les oppositions sont diverses, leurs voix sont plurielles et ce sont diversité et pluralité qui font leur force, leur permettant de peser contre la majorité. En réduisant le nombre de Parlementaires, en abaissant le taux de représentativité, les oppositions seront moindres.

Par ailleurs, les parlementaires devront totalement repenser la question de leur présence dans leurs circonscriptions qui, devenues bien plus grandes, seront d’autant plus difficiles à parcourir et à connaître. Or, c’est bien sur ces territoires que les élus nationaux enrichissent leur expérience et gagnent la connaissance qui leur permet de nourrir le débat législatif et le contrôle des politiques publiques.

Alors qu’il nous promettait de renforcer et de moderniser notre démocratie, l’Exécutif la fait régresser.

Là encore, il commet une grossière erreur.

Conditions sénatoriales

« Stabilo ! »

Tel était l’outil indispensable et le mot d’ordre de Gérard Larcher lors de sa conférence de presse du 24 janvier 2018, au cours de laquelle il a présenté les propositions du groupe de travail qui réfléchit à une réforme constitutionnelle. Ledit « stabilo » devait servir à marquer les « lignes rouges », ou « jaunes », en fonction de la couleur de l’ustensile, au-delà desquelles il ne sera pas possible d’aller.

Rappelant qu’il faut toujours toucher à la Constitution avec prudence, le Président du Sénat a dit qu’il était ouvert à un dialogue pour mieux faire la loi, mieux répondre aux attentes des citoyens, les réconcilier avec leurs parlementaires, préserver la représentation des territoires.

Les propositions avancées sont à ce point précises qu’elles s’apparentent davantage à des conditions posées

Il est ainsi favorable à des mesures « consensuelles » : réforme du Conseil supérieur de la magistrature, suppression de la Cour de justice de la République ou des membres de droit au Conseil constitutionnel. Elles n’ont toutefois de consensuel que la récurrence de leur discussion et non leur adoption. Déjà en 2013, des projets de loi constitutionnelle avaient été déposés en ce sens, mais abandonnés, faute d’accord… du Sénat !

Au-delà, le Président du Sénat est ouvert à la discussion. Mais les propositions avancées sont à ce point précises qu’elles s’apparentent davantage à des conditions posées.

Le groupe de travail qu’il a réuni s’est concentré sur deux sujets présentés comme complémentaires : la fabrique de la loi et l’encadrement de l’Exécutif. Comprenons ainsi que le Sénat n’est prêt à discuter le premier que si le Gouvernement est disposé à aborder le second.

En particulier, si la réduction du nombre de parlementaires n’est pas « la » solution d’un meilleur fonctionnement du Parlement, le débat peut s’ouvrir… mais à la condition de constitutionnaliser le principe d’au moins un député et un sénateur par département. De même, Gérard Larcher est attaché au scrutin majoritaire, pour éviter les parlementaires « hors-sol ». Autant de conditions qui ne vont pas ravir son homologue de l’Assemblée nationale.

Défenseur du bicaméralisme, il a également évoqué l’encadrement de la procédure accélérée et rejeté l’abandon de la nouvelle lecture, en cas d’échec d’une commission mixte paritaire.

Il propose, en outre, que le Gouvernement, qui serait constitutionnellement limité à 20 membres, paritaire et soumis aux mêmes règles de non cumul que les parlementaires, soumette une feuille de route au Parlement, deux fois par an. Ce dernier devra disposer des moyens de contraindre le premier à prendre les décrets d’application des lois et toutes ses commissions pourront être dotées de pouvoirs d’investigation, à l’instar des commissions des finances.

Passer par référendum serait politiquement suicidaire

En revanche, il a rappelé son hostilité à tout artifice politique sans lendemain. Il s’oppose ainsi à la limitation à trois mandats identiques successifs, qu’il considère comme un gadget, ne concernant qu’un nombre très faible de parlementaires.

Pour surmonter cette opposition, on pourrait recourir au référendum de l’article 11, nous dit la Garde des Sceaux, car cela ne relève pas de la Constitution. Si l’on est heureux d’entendre que l’Exécutif admet enfin que l’article 11 ne peut pas servir à réviser la Constitution, il n’est pas certain que le non cumul des mandats dans le temps relève de la simple loi organique. Mais passer par référendum serait politiquement suicidaire.

En effet, il s’agit d’une question d’inéligibilité : elle affecte un candidat, placé dans une situation rendant sa candidature impossible. Elle concerne donc le suffrage et la liberté des électeurs. Les cas d’inéligibilité sont principalement destinés à préserver les électeurs face à des candidats pouvant user de leur position pour faire pression sur eux.

Selon l’article 25 de la Constitution, les règles relatives aux inéligibilités relèvent bien de la loi organique. Mais s’agissant de la liberté du suffrage, le Conseil constitutionnel les contrôle strictement. En particulier, il s’assure qu’un cas d’inéligibilité est « nécessaire au respect du principe d’égalité devant le suffrage et à la préservation de la liberté de l’électeur ».

Il n’est donc pas acquis que cette mesure puisse être adoptée par la loi organique, sans violer la Constitution : elle restreint la liberté de l’électeur, elle ne concerne qu’une vingtaine de parlementaires et elle n’est pas indispensable au renouvellement des assemblées, déjà largement renouvelées en 2017, sans cette règle.

Surtout, au regard des nombreuses conditions posées par Gérard Larcher, il est certain qu’un recours au référendum s’apparenterait à un passage en force contre le Sénat, qui s’opposerait alors à toute révision constitutionnelle à venir. D’autant plus que, fier de la récente modification de son Règlement interne, relative à la législation en commission, le Président du Sénat a rappelé qu’il n’y a pas toujours besoin de réforme constitutionnelle, mais de pratique institutionnelle.

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