L’Italie et son Parlement

Demain, la Chambre des députés italienne votera définitivement une révision constitutionnelle tendant à réduire le nombre de parlementaires.

Les articles 56 et 57 de la Constitution prévoient respectivement 630 députés et 315 sénateurs (à ces derniers s’ajoutant les anciens Présidents de la République, membres de droit, ainsi qu’un maximum de cinq sénateurs nommés à vie par le Président de la République, pour avoir « distingué la patrie de leurs très hauts mérites dans le secteur social, scientifique, artistique et littéraire ». La révision prévoit d’en réduire les effectifs à 400 députés et 200 sénateurs (auxquels s’ajouteront encore les sénateurs à vie), soit une réduction de 36,5%.

C’est un débat que l’on connaît également en France, où une réforme initiale proposait de réduire de 30% le nombre de parlementaires, tandis qu’un projet de loi organique est actuellement sur le bureau de l’Assemblée nationale, prévoyant d’abaisser ce nombre de 25%.

Ce léger changement ne modifie en rien la position que l’on a déjà exprimée sur le sujet : une telle réduction asphyxierait la représentation parlementaire française et mènerait notre démocratie parlementaire à l’embolie.

On ne dira pas le contraire à propos de l’Italie. Mais la situation y est toutefois différente et il convient de l’expliquer.

D’abord, l’Italie est l’un des pays connaissant aujourd’hui le taux de représentativité le plus élevé, comme l’avait souligné une note publiée par L’Hétairie. Le Parlement compte aujourd’hui 945 parlementaires élus (on exclut délibérément les membres à vie), pour une population de 60,4 millions d’habitants, sur une superficie de 302 073 km2. Cela fait un parlementaire pour 63 915 habitants et 320 km2, ou un député pour 95 873 habitants.

La France, quant à elle, compte 925 parlementaires (un peu moins qu’en Italie), pour une population de 67,03 millions d’habitants, sur une superficie de 632 734 km2 (donc bien plus élevées qu’en Italie). Cela fait un parlementaire pour 72 465 habitants et 684 km2, ou un député pour 116 170 habitants.

Avec la réforme italienne, le taux serait d’un parlementaire pour 100 667 habitants et 504 km2, ou un député pour 151 000 habitants. En France, après une hypothétique réduction de 25% du nombre de parlementaires, le taux serait d’un parlementaire pour 96 585 habitants et 912 km2, ou un député pour 154 804 habitants.

  France Italie
  Avant la réforme Après la réforme Avant la réforme Après la réforme
Nombre de parlementaires 925 694 945 600
dont députés 577 433 630 400
Un parlemen-taire pour… 72 465 habitants 96 585 habitants 63 915 habitants 100 667 habitants
684 km2 912 km2 320 km2 504 km2
Un député pour… 116 170 habitants 154 804 habitants 95 873 habitants 151 000 habitants

Ensuite, l’Italie se distingue de la France en ce qu’elle ne connaît pas le fait majoritaire. Ce dernier est un gage de stabilité et il est bon d’en favoriser l’existence, à condition que cela ne conduise pas à étouffer la démocratie en tuant l’opposition.

Entre deux maux démocratiques, il faut choisir le moindre

Enfin, cette réforme constitutionnelle italienne, pour contestable qu’elle soit, est l’une des conditions de l’accord entre le Mouvement Cinq Étoiles (M5S) et le Parti démocrate, permettant de construire un Gouvernement, après la crise provoquée par le départ de l’extrémiste, nationaliste et xénophobe Salvini, de la Lega.

Ce dernier a quitté la coalition précédente, pensant ainsi obtenir des élections anticipées, sûr qu’il était de les remporter. Le pari fut raté grâce à l’alliance entre les démocrates et le M5S, laquelle repose sur certaines conditions, dont cette révision constitutionnelle.

Entre deux maux démocratiques, il faut choisir le moindre ; entre plonger la République italienne dans le nationalisme et la xénophobie et la réduction du nombre de parlementaires, il est plus sain de se résoudre à cette dernière.

D’autant plus qu’elle n’est pas encore acquise : le vote de demain ne clôt pas nécessairement la procédure. Dans les trois mois, un cinquième des membres de l’une ou l’autre chambre, 500 000 électeurs ou cinq conseils régionaux pourront demander que la révision soit soumise à référendum. Le peuple, alors, décidera.

Il pourrait être appelé à trancher un autre sujet, mais c’est beaucoup plus incertain. Le même Salvini, jamais avide d’idées farfelues, est parvenu à provoquer une initiative référendaire abrogatoire, la seule actuellement permise par la Constitution italienne.

Ainsi, cinq conseils régionaux ont demandé l’abrogation d’une partie de la loi électorale : celle relative à l’élection des parlementaires au scrutin proportionnel. Ces derniers sont élus sur la base d’un scrutin mixte : un gros tiers au scrutin majoritaire et deux petits tiers au scrutin proportionnel.

Si le référendum aboutissait, les parlementaires ne seraient donc élus qu’au scrutin majoritaire. Mais, pour cela, il faut qu’il soit approuvé à une majorité de 50% de votants, avec une participation d’au moins 50% d’électeurs inscrits. Et il faut surtout, au préalable, que la Cour constitutionnelle le déclare recevable, ce qui est hautement improbable au regard de sa jurisprudence actuelle, car une telle abrogation conduirait, de fait, à supprimer les deux tiers des parlementaires.

La décision est attendue pour janvier. Il serait sain qu’elle scelle une nouvelle défaite pour Salvini et une nouvelle victoire pour la démocratie italienne.

Incontournable immunité

L’immunité, dont peuvent particulièrement bénéficier les parlementaires, est nécessaire au bon fonctionnement de la démocratie, car elle est la garantie de la liberté du mandat.

Si on l’a déjà souligné, il n’est pas inutile de le rappeler, au regard de certains faits d’actualité. Notamment, cet après-midi, le groupe de travail de l’Assemblée nationale sur Le statut des députés et leurs moyens de travail, dans le cadre des Rendez-vous des réformes 2017-2022, organise une table-ronde sur « Le régime de l’immunité parlementaire : est-il encore justifié ? Doit-il évoluer ? ».

La réponse est clairement affirmative à la première question.

L’immunité parlementaire est d’abord une garantie de la séparation des pouvoirs en ce qu’elle préserve les membres du pouvoir législatif d’une ingérence de la part du pouvoir judiciaire.

Mais immunité n’est pas impunité, comme on le dit souvent : l’immunité préserve la fonction et le mandat, non son titulaire, en tant que personne. Si ce dernier a ou a eu un comportement répréhensible, il peut faire l’objet de poursuites, mais non de mesures privatives ou restrictives de liberté. Néanmoins, ces dernières ne sont pas totalement exclues : elles peuvent être autorisées par le bureau de l’assemblée concernée et, en cas de crime ou délit flagrant, cette autorisation n’est pas requise. C’est notamment ce qui avait permis le placement en garde à vue du député LRM M’jid El Guerrab, à propos de violences contre Boris Faure, cadre du Parti socialiste.

De même, l’immunité interdit toute répréssion et poursuite à l’égard des votes et opinions émis dans l’exercice de la fonction. Cela garantit que le mandat s’exerce en toute liberté et que le parlementaire n’ait rien à craindre de ce qu’il dit ou fait lorsqu’il s’exprime ou agit en tant que parlementaire. Là encore, immunité n’est point impunité car il peut néanmoins faire l’objet de sanctions, sur le fondement du règlement de l’assemblée dont il est membre.

La France ne fait nullement figure d’exception en cette matière, puisque la même immunité est garantie par les démocraties étrangères et, notamment, celles qui nous entourent, comme l’Allemagne, la Belgique, l’Italie, ou encore, le Royaume-Uni.

Et l’Espagne. Pourtant, on est interloqué par ce qui s’y déroule, à cet égard, en ce moment.

L’immunité y préserve les membres des deux chambres du Parlement et ceux des Parlements des Communautés autonomes, telle la Généralité de Catalogne.

Ainsi, la déclaration d’indépendance de Carles Puigdemont, à la suite du referendum organisé le 1er octobre, entre dans ce cadre. Elle contrevient incontestablement à l’ordre légal et constitutionnel espagnol. La Constitution interdit toute sécession d’une communauté autonome et le referendum avait été déclaré illégal par le Tribunal constitutionnel.

Néanmoins, jusqu’à la mise en œuvre de l’article 155 de la Constitution et l’édiction des mesures de destitution et de dissolution prises par le Premier ministre Mariano Rajoy, les membres de la Généralité et, en particulier, son Président, ont bénéficié de l’immunité à l’égard des votes et opinions émis dans le cadre de leurs fonctions.

S’il existe donc bien un délit de rébellion et de sédition, prévu et réprimé par le code pénal espagnol, Carles Puigdemont ne saurait être poursuivi pour ces délits que pour les actes commis postérieurement à sa destitution et à la dissolution de la Généralité catalane, intervenue le 27 octobre. Si bien que la déclaration d’indépendance et son vote ce même 27 octobre peuvent certes lui être politiquement reprochés, mais ne peuvent être pénalement sanctionnés.

Faire cela reviendrait à remettre en cause l’immunité et, indirectement, la liberté démocratique. La France elle-même l’a déjà fait, lors d’épisodes peu glorieux : sous la Convention, en 1793, puis à l’égard des parlementaires qui avaient voté les pleins pouvoirs au Maréchal Pétain, en 1940. Nul doute que l’événement catalan n’y est point comparable.

Surtout, sur le plan politique, le Gouvernement de Madrid a tout intérêt à prendre davantage garde à ne pas passer pour le persécuteur du Président catalan, quoiqu’il soit déchu, car il serait alors rapidement perçu comme le persécuteur de la Catalogne tout entière. Et ce même Président déchu, désormais candidat déclaré aux élections du 21 décembre prochain, pourrait aisément se présenter comme le défenseur d’un peuple libre ce que, d’ailleurs, il fait déjà.

Cela n’augurerait rien de bon pour les résultats.

Crise en Catalogne

Le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes est un principe qui ne se discute pas. Il a valeur constitutionnelle en France, ainsi qu’en Espagne, grâce à l’article 2 de la Constitution espagnole de 1978. Pour autant, cela n’autorise pas les mouvements nationalistes, indépendantistes et sécessionnistes à mener toutes les actions possibles, ce même article 2 proclamant l’« unité indissoluble de la nation espagnole, patrie commune et indivisible de tous les Espagnols ».

Le Gouvernement espagnol a sans doute commis une erreur dans sa gestion du referendum catalan. À un triple niveau : une erreur politique, stratégique et juridique. Il ne s’agit pas, pour autant, de soutenir que cette consultation devait se tenir, mais simplement de souligner la maladresse politique dans cette crise.

Car il y a bien une crise. Une consultation populaire s’est tenue, alors qu’elle avait été déclarée illégale par le Tribunal constitutionnel et le Gouvernement. Elle a été réprimée par les forces de l’ordre, faisant plus de 800 blessés. Elle a conduit à un résultat, qui doit être discuté et nuancé : 90% de oui, mais 42,3% de participation (soit 57,7% d’abstention).

L’erreur politique est d’avoir voulu empêcher, coûte que coûte, la consultation de se dérouler. C’est une erreur, car il était certain qu’elle se tiendrait, même a minima et toute tentative de l’empêcher était ainsi vouée à l’échec. C’est une erreur, car, de ce fait, la crise n’a pas pu être évitée mais, au contraire, a été renforcée. C’est une erreur, car il aurait été plus judicieux de prendre acte de son interdiction, par le Tribunal constitutionnel, pour soutenir que ce ne serait nullement un referendum au sens juridique du terme, mais une simple consultation de l’opinion qui n’aurait aucun effet de droit.

Et il est démocratiquement plus aisé de justifier une position politique par le droit que par la force.

L’erreur stratégique est d’avoir agi avec force et violence. Les affrontements n’ont fait que renforcer la motivation, voire le sentiment indépendantiste. Car il ne s’agissait plus tant de voter pour ou contre l’indépendance, que pour ou contre le droit de s’exprimer librement, dans une démocratie. Et cela ne devrait souffrir aucune discussion, aucune restriction, aucune répression.

Là encore, laisser la population s’exprimer aurait, au mieux, permis de constater que la volonté indépendantiste n’est pas aussi puissante qu’elle paraît (on l’a vu en Écosse) ou, au pire, de prendre acte d’une volonté politique dépourvue d’effets de droit, mais que le pouvoir ne peut nier.

L’erreur juridique est d’avoir voulu bâillonner le peuple. Dans une démocratie, il doit toujours pouvoir s’exprimer. C’est le principe même de la démocratie, c’est le synonyme de la liberté d’expression, mais aussi du pluralisme politique. Cela ne remet pas en cause le principe de l’unité nationale, constitutionnellement garanti.

Reste à savoir quels effets donner à cette possibilité d’expression populaire. Rien n’oblige à ce que les effets de droit soient radicaux et immédiats. Que ce soit en l’état ou si la consultation s’était tenue sans heurts, il ne peut y avoir aucun effet de droit, puisque la Catalogne n’a aucune compétence pour déclarer son indépendance ou organiser une telle consultation. Si bien que, en droit, elle est (et elle aurait été) nulle et non avenue.

Aujourd’hui, le gouvernement catalan se prévaut de 90% de votants en faveur du Oui. Seulement, la participation de 42,7% est si faible que le résultat ne peut être représentatif. On peut facilement imaginer que tous les partisans du Non ne se soient pas déplacés, car ils ont renié un scrutin illégal, car ils ne souhaitaient pas se retrouver au milieu de violences, car, tout simplement, ils avaient mieux à faire.

Sur le plan du droit, donc, la Catalogne ne peut devenir indépendante, à ce stade. Lorsque le droit ne suffit pas, on peut parfois recourir à la force, notamment en invoquant la « résistance à l’oppression », toutefois inapplicable en l’espèce. Surtout, mener un combat, voire une guerre de sécession, est extrêmement risqué – d’autant plus que les institutions catalanes ne disposent pas de force armée – sans compter sur l’impact désastreux que cela aurait.

Le droit permet d’apporter une réponse : l’article 155 de la Constitution espagnole autorise le Gouvernement, après accord du Sénat, à placer l’administration de la Catalogne sous son autorité. Ce serait une solution juridique qui permettrait, le cas échéant, d’éviter une nouvelle escalade dans la crise.

Mais elle ne saurait être durable que si elle connaît un prolongement politique acceptable et accepté par les Catalans, sans nouveau recours à la force… par qui que ce soit.

En Italie : « Basta un sì! »

Le 4 décembre 2016, les Italiens voteront pour l’avenir de leur pays.

Il ne s’agit ni d’élections législatives ni d’élection présidentielle (le Président de la République italienne est indirectement élu par le Parlement), mais d’un referendum constitutionnel. En effet, une révision constitutionnelle a été engagée par le gouvernement de Matteo Renzi, dès son entrée en fonction au printemps 2014, tendant à « dépasser le bicaméralisme paritaire, à réduire le nombre de parlementaires, à contrôler les coûts du fonctionnement des institutions, à supprimer le CNEL [Conseil national de l’économie et du travail, l’équivalent de notre Conseil économique, social et environnemental] et à réviser le titre V de la seconde partie de la Constitution ».

Le referendum vient clore la procédure de révision constitutionnelle, bien qu’il ne soit pas obligatoire. L’article 138 de la Constitution italienne prévoit la possibilité d’y recourir s’il est demandé, dans un délai de trois mois à compter de l’adoption définitive par le parlement, par au moins un cinquième des membres de l’une des chambres, 500 000 électeurs ou cinq conseils régionaux. Toutefois, cette demande ne peut être formulée si le texte a été approuvé, en seconde délibération et dans chacune des chambres, par la majorité des deux tiers de leurs membres.

Le projet de loi constitutionnelle a été adopté par 180 sénateurs le 20 janvier 2016 (et 112 contre) et par 361 députés le 12 avril 2016 (et 7 contre). C’était insuffisant pour éviter le referendum, lequel a été demandé, à la fois par des sénateurs, par des députés et par des électeurs. Ces derniers devront donc répondre « Oui » ou « Non » à la question « Approuvez-vous le texte de la loi constitutionnelle ? ».

Ce referendum est fondamental et déterminant pour l’avenir de l’Italie.

En premier lieu, il l’est parce que Matteo Renzi, Président du Conseil, ne sera pas en mesure de se maintenir en fonction dans l’hypothèse d’une victoire du « Non ». Lui et son gouvernement, principalement Maria-Elena Boschi, Ministre en charge des réformes constitutionnelles et des relations avec le Parlement, se sont fortement mobilisés pour conduire la révision constitutionnelle et son rejet serait un désaveu personnel engageant leur responsabilité.

Le Président du Conseil était même allé jusqu’à s’engager explicitement en indiquant qu’il démissionnerait en cas de défaite. Grand mal lui en a pris car les électeurs ont ainsi personnifié le referendum en s’attachant moins à la question posée qu’à celui qui la pose. S’il est ensuite revenu sur ces déclarations, c’était trop tard : d’une part, il est intimement associé à la réforme et, d’autre part, elle est si attachée à sa politique qu’il ne saurait survivre à son rejet.

Le cas échéant, cela conduirait très probablement à des élections anticipées, dans un contexte où le vote populiste reste très élevé (on se souvient de la victoire de Virginia Raggi à la mairie de Rome en juin 2016, issue du M5S). La victoire du « Non » ouvrirait donc, à court terme, une période d’incertitude et d’instabilité.

En deuxième lieu, ce referendum est fondamental et déterminant parce que cette période d’incertitude et d’instabilité à court terme se prolongerait sur le long terme. Le point essentiel de la réforme est la suppression du bicaméralisme égalitaire, qui est sans doute la cause de l’instabilité politique italienne (jusqu’au début des années 2000 et le retour de Berlusconi au pouvoir, un gouvernement se maintenait en général à peine un an en fonction). La Chambre des députés et le Sénat disposent presque exactement des mêmes pouvoirs : égaux dans la procédure législative, le gouvernement est doublement responsable devant les deux chambres, chacune d’entre elles pouvant voter (seule) une motion de censure.

Toutefois, n’étant pas élues selon la même base territoriale, les équilibres politiques n’y sont pas identiques. Ainsi, le gouvernement investi est généralement un gouvernement d’équilibre, contentant un maximum de parlementaires ou, plutôt, suscitant le moins de désaccords possibles conduisant, trop souvent, à la nomination de gouvernements très faibles, incapables de durer, d’endurer et de perdurer.

Mettre un terme à cette égalité serait donc salvateur et, associée à une réforme électorale conduisant au fait majoritaire à la Chambre des députés (« l’Italicum », sur lequel la Cour constitutionnelle doit se prononcer après le 4 décembre, devrait permettre d’obtenir une majorité claire et stable à la Chambre des députés, à même de soutenir durablement un gouvernement), la révision constitutionnelle conduirait à davantage de stabilité dans la démocratie parlementaire italienne, limitant les travers de la partitocratie qu’elle connaît depuis l’après-guerre. Au contraire, rejeter la réforme condamnerait définitivement ou, au moins, pour de nombreuses décennies encore toute possibilité de faire entrer le régime italien dans l’ère des démocraties modernes, gouvernées par l’universalisme, l’effectivité et la stabilité.

En troisième lieu, ce referendum est fondamental et déterminant pour l’avenir de l’Italie car il l’est tout autant pour l’avenir de l’Europe. Il ouvrirait une période d’incertitude à un moment où cette dernière a le plus besoin de sérénité, lorsque l’on voit les nombreuses crises qu’elle doit affronter (crise migratoire, crise britannique, crise populiste). Elle est directement affectée par le Brexit, indirectement par la victoire de Donald Trump aux États-Unis, économiquement par la crise financière qui a des répercussions en Grèce et en Espagne, politiquement par la montée des extrêmes dans de nombreux pays, notamment en France et en Allemagne.

Une victoire du « Non », une démission de Renzi, le maintien d’une instabilité latente voire chronique n’offriraient pas le soutien fiable et solide dont l’Europe a besoin et que l’Italie peut apporter sur le long terme. Or, en cette période particulière en Europe et même dans le monde, il est indispensable que l’un des acteurs majeurs de la construction européenne puisse dépasser les aléas quotidiens de sa politique interne.

Le 4 décembre 2016, les Italiens voteront pour l’avenir de leur pays et, au-delà, de l’Europe. Pour que cet avenir soit positif, « basta un sì! »*.

* Basta un sì! : Slogan de campagne des partisans du « Oui » au referendum constitutionnel italien du 4 décembre 2016, signifiant « il suffit d’un oui ! ».