La différenciation : oui, mais…

La Constitution décodée publie un débat paru le 19 novembre 2020 dans Objectif métropoles de France, alors que le projet de loi « 4D » est renvoyé au Conseil d’État et pourrait être prochainement adopté en Conseil des ministres.

Résumé des faits : d’ici la fin de l’année, Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, présentera le projet de loi « 3D » – pour décentralisation, différenciation et déconcentration – auquel devrait s’ajouter un 4e D, celui de la décomplexification. Il s’accompagnera d’un projet de loi organique relatif à la simplification des expérimentations. Le but affiché de cet arsenal législatif est de favoriser la différenciation pour s’adapter aux spécificités et besoins des territoires. Cela n’est pas sans poser question, sur le plan constitutionnel. Le projet de loi devrait être examiné au premier semestre 2021.

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« Il y a un risque de renforcer les inégalités », par Jean-Philippe Derosier

Du point de vue du juriste, pourriez-vous nous donner une définition de la différenciation ?

La différenciation, c’est confier des compétences différentes à des collectivités territoriales de même niveau. Cette différenciation de pouvoir pose problème sur le plan constitutionnel puisqu’à catégorie de collectivité identique doivent correspondre des compétences identiques. La Constitution prévoit le principe d’égalité et d’indivisibilité de la République.

Cela veut-il dire que constitutionnellement, la différenciation n’est pas possible ?

Ce n’est pas possible en l’état de la Constitution d’avoir une différence de pouvoir entre mêmes niveaux de collectivités (hormis l’Outre-mer). Or une révision constitutionnelle ne semble politiquement pas possible avant 2022. Mais il existe d’autres solutions pour pratiquer la différenciation. C’est d’une part l’expérimentation, qui se pratique déjà, notamment pour prendre en compte des spécificités géographiques telles que l’insularité. C’est d’autre part la création de collectivités à statut particulier, comme le sont la Corse ou la métropole de Lyon, avec des compétences propres. Créer davantage de collectivités à statut particulier, cela revient-il à complexifier encore le paysage institutionnel français ? Ça n’arrange pas la lisibilité, mais ça n’est pas nécessairement complexifier. Pour reprendre par exemple le cas de la Corse : la Collectivité de Corse a remplacé la région et les deux départements. Pour la métropole de Lyon, c’est plus complexe, puisque le département du Rhône continue d’exister en dehors du périmètre du Grand Lyon. On l’a fait une fois. La question, c’est combien de fois peut-on le refaire ? À noter que, traditionnellement, quand on fait de la différenciation, cela se pratique plutôt au niveau des régions, comme avec la Catalogne, en Espagne.

« Il y a deux mécanismes antagonistes qui s’affrontent : satisfaire les exigences et les intérêts locaux, et lutter contre les inégalités. »

Pourquoi ce principe de différenciation n’a-t-il pas encore abouti ?

C’est à mon sens politique. Il y a deux mécanismes antagonistes qui s’affrontent : satisfaire les exigences et les intérêts locaux, et lutter contre les inégalités. Les statuts particuliers permettent de bénéficier d’avantages, ce qui crée inévitablement des déséquilibres. Si ceux-ci viennent en corriger d’autres, cela ne pose pas de problème, mais si ce n’est pas le cas, il y a un risque de renforcer des inégalités, qu’elles soient de richesse, d’attractivité territoriale…

« L’autonomie financière des collectivités, ce serait une bonne chose, mais avec, une fois de plus, ce risque, qu’il faut garder en tête, de forger des inégalités. »

Finalement, la question de fond n’est-elle pas celle de l’autonomie financière des collectivités locales ?

Oui, c’est sûr. L’autonomie financière des collectivités, ce serait une bonne chose, mais avec, une fois de plus, ce risque, qu’il faut garder en tête, de forger des inégalités. C’est le rôle de l’État de prévoir des mécanismes de rééquilibrage quand il y a des inégalités et sur les questions de richesse, ce sont les systèmes de péréquation qui doivent être activés.

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« Nous avons besoin de souplesse au niveau des territoires ! », par Caroline Cayeux*

En quoi la différenciation représente-t-elle une avancée, notamment par rapport au droit à l’expérimentation ?

La crise sanitaire que nous traversons a rebattu les cartes. Durant cette période, les maires ont été en première ligne. Nous devons naturellement en tirer des enseignements. L’émergence du couple maire / préfet, que nous avions appelé de nos vœux à Villes de France, a prouvé son efficacité opérationnelle au quotidien. Il faut sans doute l’institutionnaliser davantage. Le projet de loi « 3D » devra prendre en compte cette dimension importante de déconcentration, mais également la volonté de plus en plus forte des collectivités de pouvoir exercer de manière différenciée certaines compétences. Nous avons besoin de souplesse au niveau des territoires !

Quelle forme peut ou doit prendre cette différenciation ?

Tout d’abord, la différenciation doit répondre à une volonté claire des élus du territoire en question. Ensuite, elle doit pouvoir être de plusieurs ordres. D’abord sur l’exercice de certaines compétences particulières, par exemple le logement. Mais aussi à l’intérieur d’un territoire. Par exemple, les compétences assurées par un EPCI ne doivent pas être forcément exercées de manière uniforme sur l’ensemble du territoire. Le projet de loi « 3D » doit pouvoir être le véhicule législatif de telles propositions.

Le gouvernement voit en la différenciation le moyen de prendre pleinement en compte la singularité de chaque territoire. Comment cela peut-il se concrétiser en particulier pour les villes moyennes ?

À Villes de France, nous demandons par exemple que la carte des zonages nationaux des politiques de logement puisse être adaptée à l’aune des situations locales. La définition des zones « Pinel » doit pouvoir s’effectuer à un niveau régional. Chaque territoire doit pouvoir avoir une capacité d’adaptation dans l’exercice des politiques publiques. Encore une fois, ce dont nous avons besoin c’est de la souplesse pour tirer profit de toutes les initiatives locales et permettre aussi de faciliter une alliance des territoires avec des synergies facilitées entre les métropoles et les villes moyennes.

« Il faut faire confiance aux élus locaux,
en lien avec le représentant de l’État au niveau local,
pour trouver le juste équilibre. »

N’y a-t-il pas un risque, au contraire, que les inégalités entre territoires s’accentuent ?

Le principe d’égalité entre les territoires doit bien entendu être conservé, mais la France est un pays où les politiques publiques sont très centralisées. Les crises récentes – que ce soit celle des Gilets jaunes ou plus récemment la crise sanitaire – ont montré que les meilleures décisions se prenaient au plus près du terrain. Il faut faire confiance aux élus locaux, en lien avec le représentant de l’État au niveau local, pour trouver le juste équilibre. La différenciation sera de toute façon encadrée pour conserver l’unité de la République, c’est essentiel. Nous serons particulièrement vigilants aux garde-fous qui seront inscrits dans la loi pour garantir le dialogue entre les collectivités territoriales et l’État.

 

* Caroline Cayeux, maire de Beauvais, présidente de Villes de France, l’association des maires des villes moyennes et de l’Agence nationale de la cohésion des territoires

Révision en revue (vol. 3)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative, et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Un dernier volet du projet de loi constitutionnelle concerne les collectivités territoriales. D’abord, son article 15 introduit le droit à la différenciation, ouvrant la possibilité pour certaines collectivités d’exercer des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie.

De même, il est mis fin à la règle absurde selon laquelle, au terme d’une expérimentation dont avaient profité quelques collectivités territoriales, il fallait soit la généraliser à l’ensemble d’entre elles, soit l’abandonner totalement. Quoique redondante avec celle précédemment mentionnée, cette mesure n’en est pas moins utile.

Le renforcement de l’autonomie de la Corse reste mesuré, mais il concerne un domaine essentiel : la fiscalité

Ensuite, la Corse fait officiellement son entrée dans la Constitution, dans un article 72-5. Si la numérotation n’emporte aucune conséquence juridique, elle transcrit une signification symbolique : située avant l’article 73 (départements et régions d’outre-mer) et l’article 74  (collectivités d’outre-mer), la Corse a ainsi vocation à s’en distinguer.

Il en est de même pour son régime juridique. D’une part, les lois et règlements peuvent comporter des règles adaptées à ses spécificités. Ce n’est pas sans rappeler le droit à la différenciation, mais inutile ici de passer au préalable par la loi organique : l’habilitation constitutionnelle suffit. D’autre part, ces adaptations peuvent être décidées par la collectivité elle-même, dans les matières de ses compétences ou si elle y a été habilitée par la loi ou le règlement et dans les conditions prévues par une loi organique.

Ces deux dispositifs ne sont pas sans rappeler ce qui est déjà possible à l’égard des départements et régions d’outre-mer, régis par l’article 73. Néanmoins, contrairement à ces derniers, le Corse ne peut pas être habilitée à adopter elle-même les règles applicables sur son territoire qui relèvent habituellement de la loi ou du règlement, mais elle peut uniquement adapter celles qui entrent dans ses compétences.

Autant dire que le renforcement de l’autonomie de la Corse demeure mesuré, même s’il a vocation à concerner un domaine essentiel : la fiscalité (taxes locales propres à la Corse, adaptation de la fiscalité nationale à la Corse). C’est heureux, car la Corse est proche de la métropole, dans l’aire géographique européenne. Mais les autonomistes ne manqueront pas de trouver cela décevant.

La facilitation ne doit pas tourner à la discrimination. L’effet serait contreproductif, en creusant les inégalités

L’article 17 du projet de loi constitutionnelle, quant à lui, réécrit une partie de l’article 73 de la Constitution. L’objectif est de faciliter le recours à la différenciation au sein de ces collectivités. Actuellement, elles sont en mesure d’adapter les lois et règlements, dans les domaines de leurs compétences et elles peuvent édicter elles-mêmes des règles applicables sur leur territoire et qui relèvent, normalement, du domaine de la loi ou du règlement. Pour cela, elles doivent y être habilitées, selon les cas, par la loi ou par le règlement.

La réforme entend permettre cette habilitation par le seul décret, pris après avis du Conseil d’État, dans un cadre défini par la loi organique.

S’il est vrai que le formalisme législatif réduit les facultés de recourir à cette possibilité actuellement, la nécessité d’une habilitation législative garantit le contrôle du Parlement sur ce qui relève de ses compétences, dans des territoires certes éloignés mais qui demeurent juridiquement alignés sur les départements et régions de droit commun. Il ne faudrait donc pas que cette facilitation tourne à la discrimination, en permettant trop largement à ces collectivités d’appliquer comme elles l’entendent le droit de la République. L’effet pourrait être contreproductif et creuser les inégalités.

Enfin, des dispositions de ce projet de loi constitutionnelle n’appellent pas véritablement de remarques, raison pour laquelle elles ont été passées sous silence jusqu’à présent. On ne fera que les mentionner.

Certaines reprennent des idées anciennes, mais bienvenues, comme l’interdiction du cumul d’une fonction gouvernementale et d’un mandat exécutif local (article 1er), la suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel (article 10) ou la réforme du Conseil supérieur de la Magistrature, afin de nommer les magistrats du Parquet sur son avis conforme et de le transformer en instance disciplinaire à l’égard de ces derniers (article 12).

D’autres sont d’actualité, telle l’inscription de la lutte contre les changements climatiques dans la Constitution, pour faire plaisir à Nicolas Hulot, mais aussi pour conforter la place dans la France dans la lutte contre le réchauffement climatique (article 2), ou la réduction du nombre de députés ou sénateurs nécessaires à la saisine du Conseil constitutionnel (de 60 à 40), pour tenir compte de la réduction du nombre de parlementaires (article 11).

Une dernière enfin, est ancienne mais avec des modalités nouvelles et bienvenues : la suppression de la Cour de justice de la République (article 13) qui juge les crimes et délits commis par les membres du Gouvernement, dans l’exercice de leurs fonctions. Cette suppression mettra fin non pas à une justice d’exception, comme on le dit souvent à tort, car le droit applicable est le droit pénal général, mais à une exception de juridiction qui n’a pas d’autre justification que celle de pallier une mise en œuvre défectueuse de la responsabilité politique.

Toutefois, désormais à la disposition de tous puisque relevant de la procédure pénale de droit commun, l’engagement de la responsabilité pénale des ministres devait connaître un encadrement, afin d’éviter que n’importe qui n’en abuse. Ainsi, un monopole de juridiction est d’abord confié à la Cour d’appel de Paris. Ensuite, un filtrage est prévu par une commission des requêtes, composée exclusivement de magistrats.

Ces diverses mesures, consensuelles et anciennes, ne cachent pas le caractère antiparlementariste de l’ensemble de la réforme, déjà souligné. Elles ne suffiront certainement pas à susciter l’accord indispensable entre le Président de la République, l’Assemblée nationale et le Sénat.

Corser la Constitution

Inscrire la « Corse » dans la Constitution est l’une des revendications des autonomistes de l’île, victorieux lors des élections des 3 et 10 décembre 2017. Légitime, justifiée tant politiquement que juridiquement comme le souligne un récent rapport rédigé par une éminente collègue, une telle inscription n’est pas pour autant sans risque. Il serait donc bon de constitutionnaliser son statut, en veillant à ne pas le faire n’importe comment.

Nier les revendications autonomistes n’est pas seulement absurde : c’est démocratiquement infamant et politiquement dangereux

Le vent d’indépendantisme qui souffle en Europe n’épargne pas la France, même si les attentes des responsables politiques corses ne sont pas comparables à celles de leurs homologues catalans. À ce jour, du moins.

La large victoire de la liste « Pè a Corsica » avec 56,49% des voix, remportant 41 des 63 sièges de l’Assemblée, souligne le désir des électeurs de renforcer l’autonomie de cette collectivité territoriale. Nier ces revendications autonomistes n’est pas seulement absurde : c’est démocratiquement infamant et politiquement dangereux.

Elle dispose déjà d’un statut particulier, depuis 1991, constitutionnalisé en 2003. Cela n’interdit pas d’aller plus loin, car la République française reconnaît, parmi les collectivités territoriales qui la composent, de multiples statuts, parfois au degré d’autonomie élevé. Les départements et régions d’outre-mer ou, surtout, les collectivités d’outre-mer bénéficient de compétences spécifiques, sans parler de la Nouvelle-Calédonie, dont la situation est « transitoire » et dans l’attente de l’issue du référendum qui devrait être organisé cette année.

Il ne s’agit pas de revenir sur l’indivisibilité de la République, mais de déterminer ce qu’il en reste

Cela ne remet en cause ni l’unité ni l’indivisibilité de la République. Contrairement à ce qui peut être parfois soutenu, la Constitution et, en particulier, son article 1er ne dispose pas que « la République est une et indivisible ». Tel était le cas jusqu’en 1848, mais désormais, la République est « indivisible » et « son organisation est décentralisée ».

Cette indivisibilité demeure un principe fondamental de l’État qui ne s’est jamais opposé à la reconnaissance de spécificités territoriales ni au renforcement de compétences des collectivités territoriales ou, seulement, de certaines d’entre elles.

Il ne s’agit donc pas de savoir si l’on peut revenir sur l’indivisibilité de la République, mais de déterminer ce qu’il en reste.

La Corse bénéficie incontestablement d’une singularité due à son insularité, à son histoire, à sa culture. Tout cela justifie qu’elle soit reconnue, en tant que telle, dans la Constitution.

Cette seule reconnaissance ne devrait pas permettre, toutefois, de reconnaître la langue corse comme langue officielle de l’île, avec le français. Si, depuis 2008, « les langues régionales appartiennent au patrimoine de la France », la République n’a qu’une seule langue : le français.

Néanmoins, cette mention de la Corse ne serait pas purement symbolique car elle pourrait permettre de renforcer les compétences de la collectivité, notamment en matière législative. Son statut se rapprocherait alors de celui des départements et régions d’outre-mer, voire des collectivités d’outre-mer.

Pour autant, il faut politiquement prendre garde à trois conséquences possibles.

D’abord, les adaptations législatives dont peut bénéficier l’outre-mer se justifient par son éloignement de la métropole et par son isolement insulaire, lesquels engendrent parfois des inégalités qu’il convient ainsi de corriger. Si la Corse est dans une situation comparable, elle n’est pas dans une situation identique. Éloignée du continent, elle demeure géographiquement européenne. Bénéficiant déjà de nombreux privilèges, notamment fiscaux, il ne faudrait pas qu’ils soient renforcés au point de créer de véritables discriminations.

Ensuite, une telle évolution constitutionnelle risque de susciter des envies et des envieux… D’autres régions pourraient alors revendiquer une reconnaissance constitutionnelle, entraînant le Gouvernement dans une spirale qu’il lui faudra contrôler avec toute la diplomatie nécessaire.

Enfin, si reconnaître constitutionnellement la Corse participe d’un renforcement de son autonomie, cela revient, parallèlement et paradoxalement, à la limiter. Car, dès lors qu’elle apparaîtrait dans la Constitution, elle ne pourrait en sortir qu’avec une révision constitutionnelle…

Et si le désir d’autonomie d’aujourd’hui devait se transformer demain en volonté d’indépendance, la réalisation de cette dernière n’en serait que plus contrainte, pour ne pas dire « corsée ». Mais peut-être est-ce là l’une des attentes des autonomistes et du Gouvernement : renforcer l’autonomie de la Corse en scellant son appartenance à la République.