Révision en revue (vol. 3)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative, et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Un dernier volet du projet de loi constitutionnelle concerne les collectivités territoriales. D’abord, son article 15 introduit le droit à la différenciation, ouvrant la possibilité pour certaines collectivités d’exercer des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie.

De même, il est mis fin à la règle absurde selon laquelle, au terme d’une expérimentation dont avaient profité quelques collectivités territoriales, il fallait soit la généraliser à l’ensemble d’entre elles, soit l’abandonner totalement. Quoique redondante avec celle précédemment mentionnée, cette mesure n’en est pas moins utile.

Le renforcement de l’autonomie de la Corse reste mesuré, mais il concerne un domaine essentiel : la fiscalité

Ensuite, la Corse fait officiellement son entrée dans la Constitution, dans un article 72-5. Si la numérotation n’emporte aucune conséquence juridique, elle transcrit une signification symbolique : située avant l’article 73 (départements et régions d’outre-mer) et l’article 74  (collectivités d’outre-mer), la Corse a ainsi vocation à s’en distinguer.

Il en est de même pour son régime juridique. D’une part, les lois et règlements peuvent comporter des règles adaptées à ses spécificités. Ce n’est pas sans rappeler le droit à la différenciation, mais inutile ici de passer au préalable par la loi organique : l’habilitation constitutionnelle suffit. D’autre part, ces adaptations peuvent être décidées par la collectivité elle-même, dans les matières de ses compétences ou si elle y a été habilitée par la loi ou le règlement et dans les conditions prévues par une loi organique.

Ces deux dispositifs ne sont pas sans rappeler ce qui est déjà possible à l’égard des départements et régions d’outre-mer, régis par l’article 73. Néanmoins, contrairement à ces derniers, le Corse ne peut pas être habilitée à adopter elle-même les règles applicables sur son territoire qui relèvent habituellement de la loi ou du règlement, mais elle peut uniquement adapter celles qui entrent dans ses compétences.

Autant dire que le renforcement de l’autonomie de la Corse demeure mesuré, même s’il a vocation à concerner un domaine essentiel : la fiscalité (taxes locales propres à la Corse, adaptation de la fiscalité nationale à la Corse). C’est heureux, car la Corse est proche de la métropole, dans l’aire géographique européenne. Mais les autonomistes ne manqueront pas de trouver cela décevant.

La facilitation ne doit pas tourner à la discrimination. L’effet serait contreproductif, en creusant les inégalités

L’article 17 du projet de loi constitutionnelle, quant à lui, réécrit une partie de l’article 73 de la Constitution. L’objectif est de faciliter le recours à la différenciation au sein de ces collectivités. Actuellement, elles sont en mesure d’adapter les lois et règlements, dans les domaines de leurs compétences et elles peuvent édicter elles-mêmes des règles applicables sur leur territoire et qui relèvent, normalement, du domaine de la loi ou du règlement. Pour cela, elles doivent y être habilitées, selon les cas, par la loi ou par le règlement.

La réforme entend permettre cette habilitation par le seul décret, pris après avis du Conseil d’État, dans un cadre défini par la loi organique.

S’il est vrai que le formalisme législatif réduit les facultés de recourir à cette possibilité actuellement, la nécessité d’une habilitation législative garantit le contrôle du Parlement sur ce qui relève de ses compétences, dans des territoires certes éloignés mais qui demeurent juridiquement alignés sur les départements et régions de droit commun. Il ne faudrait donc pas que cette facilitation tourne à la discrimination, en permettant trop largement à ces collectivités d’appliquer comme elles l’entendent le droit de la République. L’effet pourrait être contreproductif et creuser les inégalités.

Enfin, des dispositions de ce projet de loi constitutionnelle n’appellent pas véritablement de remarques, raison pour laquelle elles ont été passées sous silence jusqu’à présent. On ne fera que les mentionner.

Certaines reprennent des idées anciennes, mais bienvenues, comme l’interdiction du cumul d’une fonction gouvernementale et d’un mandat exécutif local (article 1er), la suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel (article 10) ou la réforme du Conseil supérieur de la Magistrature, afin de nommer les magistrats du Parquet sur son avis conforme et de le transformer en instance disciplinaire à l’égard de ces derniers (article 12).

D’autres sont d’actualité, telle l’inscription de la lutte contre les changements climatiques dans la Constitution, pour faire plaisir à Nicolas Hulot, mais aussi pour conforter la place dans la France dans la lutte contre le réchauffement climatique (article 2), ou la réduction du nombre de députés ou sénateurs nécessaires à la saisine du Conseil constitutionnel (de 60 à 40), pour tenir compte de la réduction du nombre de parlementaires (article 11).

Une dernière enfin, est ancienne mais avec des modalités nouvelles et bienvenues : la suppression de la Cour de justice de la République (article 13) qui juge les crimes et délits commis par les membres du Gouvernement, dans l’exercice de leurs fonctions. Cette suppression mettra fin non pas à une justice d’exception, comme on le dit souvent à tort, car le droit applicable est le droit pénal général, mais à une exception de juridiction qui n’a pas d’autre justification que celle de pallier une mise en œuvre défectueuse de la responsabilité politique.

Toutefois, désormais à la disposition de tous puisque relevant de la procédure pénale de droit commun, l’engagement de la responsabilité pénale des ministres devait connaître un encadrement, afin d’éviter que n’importe qui n’en abuse. Ainsi, un monopole de juridiction est d’abord confié à la Cour d’appel de Paris. Ensuite, un filtrage est prévu par une commission des requêtes, composée exclusivement de magistrats.

Ces diverses mesures, consensuelles et anciennes, ne cachent pas le caractère antiparlementariste de l’ensemble de la réforme, déjà souligné. Elles ne suffiront certainement pas à susciter l’accord indispensable entre le Président de la République, l’Assemblée nationale et le Sénat.

La régionalisation, c’est possible

Tribune parue sur FigaroVox, le 27 mars 2014

Les réformes territoriales se suivent et se ressemblent. La prochaine dérogera-t-elle à la règle ? Depuis 1982, acte fondateur de la décentralisation, toutes les lois tournées vers ces réformes voulaient renforcer la décentralisation, clarifier la répartition des compétences, simplifier l’organisation territoriale de la France. Presque toujours en vain.

En effet, on n’a de cesse de créer de nouveaux échelons territoriaux, mais on ne supprime pas les anciens (l’exemple récent de la création des métropoles est topique). On propose de mettre fin à l’enchevêtrement des compétences, mais on ne parvient pas à assigner, à chaque niveau de collectivité territoriale, des compétences spécifiques et exclusives. L’État central veut décentraliser, mais il ne franchit pas le pas d’attribuer aux collectivités territoriales, ou à certaines d’entre elles, un pouvoir venant concurrencer le sien.

Tout cela est compréhensible. Supprimer des collectivités existantes est politiquement délicat, comme on le constate actuellement avec les départements. De même, la plupart des missions confiées aux collectivités territoriales requiert une participation croisée de plusieurs d’entre elles : comment mener une mission sociale (compétence du département), sans tenir compte des enjeux et de la politique économiques (compétence de la région) ? Enfin, l’État central craint qu’un pouvoir trop important attribué aux collectivités ne vienne remettre en cause le principe d’égalité, corollaire du principe de l’État unitaire et n’offre une véritable tribune à l’opposition, dans l’hypothèse d’une divergence politique entre l’échelon national et l’échelon local concerné.

Aujourd’hui, on souhaite relancer et accélérer la réforme territoriale. Pour ce faire, une réelle réforme structurelle peut être engagée, sans que les départements ne soient nécessairement supprimés. Car, on le sait, cette suppression passe par une révision constitutionnelle, qui paraît impossible en l’état des équilibres politiques au Parlement. En revanche, il est possible d’entreprendre une forme de régionalisation.

Cette dernière peut se caractériser par deux aspects essentiels : un renforcement du pouvoir normatif des régions ou des collectivités de même niveau et l’octroi de droits et pouvoirs spécifiques à certaines collectivités. Aucune révision de la Constitution n’est alors requise : celle de 2003, relative à l’organisation décentralisée de la République, a déjà posé un cadre suffisant.

D’une part, l’article 72, alinéa 1, issu de cette révision, permet de créer de nouvelles collectivités « en lieu et place d’une ou plusieurs collectivités » existantes, par simple voie législative. Le législateur peut ainsi supprimer des départements et des régions dans certaines parties du territoire, en les remplaçant par une ou plusieurs collectivités particulières, nouvellement créées. Ce pourrait être le cas en Bretagne, en Corse ou encore en Île-de-France. Sans la moindre révision constitutionnelle, les départements seraient alors partiellement supprimés et il y aurait des zones territoriales qui en seraient dépourvues, comme cela est déjà prévu pour la Métropole de Lyon, depuis la loi du 27 janvier 2014.

Ces nouvelles collectivités pourront également bénéficier de compétences spécifiques, puisqu’elles ne relèveraient plus du régime général (et homogène) des départements et des régions. Elles pourraient se voir octroyer un véritable pouvoir réglementaire (les compétences législatives, quant à elles, ne pouvant être attribuées qu’à titre expérimental), leur permettant d’appliquer directement les lois, au moins dans certains domaines. L’article 72, alinéa 3 de la Constitution le permet en consacrant « un pouvoir réglementaire pour l’exercice [des] compétences » de ces collectivités.

D’autre part, plutôt que de s’efforcer de distribuer strictement les compétences entre les régions, les départements et les communes, une même compétence peut être confiée à plusieurs niveaux, avec désignation d’une collectivité « chef de file », sur le fondement de l’article 72, alinéa 5 de la Constitution. Cela permettrait de renforcer un niveau de collectivités, comme les régions, sans en supprimer un autre, tels les départements, tout en favorisant un réel concours entre collectivités.

Par cette forme de régionalisation, permise par notre Constitution actuelle, une réforme territoriale d’un genre nouveau verrait enfin le jour.