Justice et politique(s)

Justice et politique. Ou justice et politiques. Dans l’un et l’autre cas, les rapports sont permanents, les échanges sont généralement tendus. C’est logique, mais pour préserver l’une et les autres, quelques précautions sont nécessaires.

Il faut avant tout opérer une distinction nette et précise entre les personnes et les fonctions. Les premières exercent les secondes, les secondes protègent les premières. Mais la préservation des secondes impose l’irréprochabilité des premières.

Cela n’a rien à voir avec la présomption d’innocence. Le Président de l’Assemblée nationale, mis en examen, doit démissionner pour préserver la dignité de la fonction. Richard Ferrand, en tant que personne, aura alors toute latitude pour se défendre et convaincre de son innocence.

Ensuite, les rapports entre justice et politique sont permanents car il existe un Ministère de la Justice, ce qui est heureux. Que la justice soit indépendante est indispensable. Qu’une autorité endosse politiquement la responsabilité des faits et éventuels méfaits de l’administration judiciaire l’est tout autant, surtout dans une démocratie où la justice est rendue au nom du peuple.

Le Ministère de la justice est également en charge de la politique pénale de la nation, ce qui ne doit pas lui permettre de donner des instructions aux procureurs, qu’elles soient individuelles (elles sont interdites) ou générales, mais simplement à donner une orientation à leurs réquisitoires, libre à eux, dans une indépendance qu’il serait bon qu’ils acquièrent pleinement, de la suivre ou non.

Les échanges sont généralement tendus, enfin, car la politique étant la vie de la cité, elle est donc publique et les « affaires » qu’elle génère attisent le feu médiatique. Les politiques ont alors beau jeu de se mettre en scène, cherchant ainsi à s’adjoindre les faveurs du tribunal de l’opinion, à défaut d’obtenir celles du tribunal judiciaire.

Il faut que la politique se saisisse de la justice, non pour l’influencer ou la dénigrer, mais pour la valoriser et lui rendre sa dignité

Leur stratégie est alors presque systématiquement identique : victimisation, face à l’acharnement dont ils se prétendent être l’objet, soit de la part des juges, soit de la part du pouvoir – ou d’un pouvoir plus ou moins obscur –, soit des deux. Et l’on voit alors poindre des soutiens ou des alliances des plus surprenants, de Jean-Luc Mélenchon au Front National devenu Rassemblement du même type, en passant par Richard Ferrand ou les Balkany.

Les tensions n’en sont alors que ravivées car les juges, attaqués dans ce qui forge leur essence même, l’indépendance et l’impartialité, redoublent de vigilance, donc de rigueur. Il n’en fallait pas davantage aux politiques pour taxer la justice de politique.

Que dire, alors, lorsqu’elle est effectivement politique, ou en donne toutes les apparences ? On ne fait nullement référence ici à des histoires passées, mais bien à une affaire à venir.

La semaine prochaine s’ouvrira le procès de Jean-Jacques Urvoas, devant la Cour de justice de la République, cette instance créée par la Constitution, compétente pour la responsabilité pénale des membres du Gouvernement et composée aux 4/5e de politiques (quinze membres, douze parlementaires et trois magistrats).

Il est donc temps que la politique se saisisse effectivement de la justice, non pour l’influencer ni pour la dénigrer, mais bien pour la valoriser et lui rendre sa dignité.

Cela imposerait d’adopter des réformes réclamées depuis de nombreuses années par tous les partis politiques… mais qu’aucun n’a menées à leur terme.

D’une part, supprimer la Cour de justice de la République, figure d’une justice d’exception. Il est nécessaire que les membres du Gouvernement répondent de leurs actes. Il est primordial qu’ils n’aient pas à affronter les attaques de n’importe qui sur la base de n’importe quoi, mais il n’est pas indispensable que cela relève d’une juridiction spécialisée et politisée. Confier un rôle de filtrage à la Cour d’appel de Paris serait sage.

D’autre part, renforcer l’indépendance de la justice, en particulier à l’égard des procureurs, en supprimant leur lien hiérarchique avec le Ministre. Son maintien vaut à la France des condamnations de la part de la Cour européenne des droits de l’Homme et le refus de cette dernière de les considérer comme des magistrats. Sa suppression renforcera l’indépendance et valorisera l’image de la justice, permettant de couper court à certains « procès d’intention » que les politiques mènent à son encontre.

Ce sont autant de réformes que le dernier projet de loi constitutionnelle reprend une nouvelle fois, après plusieurs tentatives, plus ou moins anciennes. La majorité, donc, les soutient. Les oppositions aussi, de droite comme de gauche, puisqu’elles s’en sont fait, plusieurs fois, les porte-voix. Pour autant, elles n’aboutiront pas.

Paradoxe ? Non, évidence. Elles sont inscrites dans une réforme qui forme un tout et sur laquelle le Gouvernement n’a pas d’accord. Privilégiant le sens politique sur le sens de l’État et le bon sens de la justice, ce dernier refuse de scinder la réforme pour voir cette partie aboutir. Cette stratégie en a déjà mené d’autres à leur perte.

C’est regrettable. Pour la justice et pour la politique.

Une justice aux ordres

Ce billet est paru hier sous forme de tribune dans Le Monde.

Par lettre du 27 juin 2019 adressée à Gérard Larcher, Président du Sénat, et communiqué de presse du même jour, le procureur de la République de Paris, Rémy Heitz, a informé de sa décision de classer sans suite les procédures engagées contre trois collaborateurs du Président de la République. Il s’agissait de Patrick Strzoda (Directeur de cabinet), Alexis Kohler (Secrétaire général) et Lionel Lavergne (chef du groupe de sécurité). Une enquête préliminaire avait été engagée du chef de faux témoignage, après que le Président du Sénat lui avait signalé, par lettre du 27 mars 2019, de telles suspicions lors d’auditions devant la Commission d’enquête sénatoriale sur « l’Affaire Benalla ».

Rappelons, d’une part, que les témoignages devant une commission d’enquête se font sous serment, en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, qui détermine le fonctionnement des commissions d’enquête. Un mensonge, fût-il par omission, est alors passible de cinq ans d’emprisonnement et 75 000€ d’amende, en vertu de l’article 434-13 du code pénal, auquel renvoie ce même article 6. C’est ainsi que le 9 novembre 2018, la Cour d’appel de Paris a condamné, pour la première fois, le pneumologue Michel Aubier à 20 000€ d’amende, pour ne pas avoir fait part de ses liens d’intérêts avec le groupe Total.

Précisons, d’autre part, que les poursuites et les éventuelles condamnations auxquelles peuvent donner lieu un faux témoignage ne sont pas diligentées par les parlementaires, dont ce ne serait nullement la mission, mais bien par l’autorité judiciaire et, plus précisément, par le parquet de Paris. Lorsqu’ils constatent ou soupçonnent une infraction (tel un faux témoignage), les parlementaires doivent alerter le parquet. Ce dernier peut alors diligenter une enquête et décider de l’opportunité des poursuites.

Ainsi, le Président Larcher a fait part de ses soupçons au procureur de la République, comme il en avait le devoir et, ce dernier a décidé d’ouvrir une enquête préliminaire, puis, à son terme, de classer la procédure sans suite, comme il en avait le pouvoir. Jusqu’ici, rien d’anormal.

Sauf que le contenu même de la lettre et du communiqué de presse interpelle. Le procureur relève que « M. Patrick Strzoda a pu faire une description incomplète des attributions d’Alexandre Benalla lors de son audition du 25 juillet 2018 ».

En effet, M. Strzoda a indiqué que M. Benalla « participait, sous l’autorité du chef de cabinet, à la préparation et l’organisation des déplacements publics du chef de l’État ; il organisait les déplacements privés ; il gérait le programme d’accueil des invités du Président de la République pour le défilé du 14 juillet ». Avant d’ajouter : « je le répète, Alexandre Benalla n’assurait pas la protection rapprochée du chef de l’État ». Ces propos ont été expressément confirmés et complétés par Alexis Kohler, le 26 juillet et par Lionel Lavergne, le 30 juillet. Le premier soutenait que « M. Alexandre Benalla n’exerçait pas une mission de sécurité mais une mission de coordination et d’organisation des déplacements du Président de la République ». Le second précisait que « les missions de M. Benalla étaient triples. La plus importante était de participer, sous l’autorité du chef de cabinet, à l’organisation des déplacements officiels du Président de la République […]. Le deuxième volet […] était l’organisation des déplacements non officiels du Président de la République. Le troisième volet n’était pas en lien direct avec les missions du GSPR. […] Il s’agissait de gérer les invitations pour le 14 juillet ».

La justice est aux ordres : ce n’est pas seulement troublant, c’est alarmant pour notre démocratie

Or il ressort expressément de la fiche de poste d’Alexandre Benalla, publiée dans le rapport de la commission d’enquête, que ses missions étaient au nombre de cinq et que la première d’entre elles était la « coordination des services en charge de la sécurité du Président de la République ».

La contradiction entre cette fiche de poste et les propos tenus sous serment devant la commission d’enquête par ces trois collaborateurs est flagrante. D’ailleurs, Rémy Heitz la reconnaît. Pourtant, il décide de classer la procédure sans suite, car, dit-il, M. Strozda s’est référé à plusieurs reprises à la fiche de poste, au cours de son audition. Pour échapper aux poursuites pour faux témoignage, il suffirait donc de mentir, tout en renvoyant à un document où il y a la vérité. C’est une étrange interprétation des termes « témoignage mensonger » inscrits dans le code pénal.

N’oublions pas qu’en vertu de la « théorie des apparences », intégrée depuis 1993 en droit français, « la justice ne doit pas seulement être rendue, elle doit aussi donner le sentiment d’avoir bien été rendue ». Or, dans cette affaire, tout donne le sentiment du contraire.

D’abord, cette fiche de poste n’a pas été facilement communiquée à la commission d’enquête : son Président et les deux co-rapporteurs ont dû batailler de longs mois pour l’obtenir, comme si elle pouvait contenir des informations gênantes. Ensuite, on ne peut omettre les circonstances dans lesquelles Rémy Heitz a été nommé procureur de la République de Paris, en octobre dernier. Au-delà de son profil politique, il a surtout été choisi au terme d’un second appel à candidature, alors que trois candidats retenus par la Garde des Sceaux avaient été écartés par le Président de la République lui-même. On craignait alors que ce dernier n’ait pour dessein de contrôler le plus important parquet de France.

Avec la décision du même Rémy Heitz concernant les trois collaborateurs du chef de l’État, cette crainte paraît devenir réalité : la justice est aux ordres. Ce n’est pas seulement troublant, c’est alarmant pour notre démocratie.

 

 

Pourriture

Dans un système démocratique, nul n’est au-dessus des lois, car la loi est la même pour tous.

Lorsque ce principe est remis en cause, le système politique est « pourri », ou gangréné, bien souvent par la corruption, parfois par la violence ou la tyrannie, si ce n’est par tout cela à la fois.

Deux garanties sont indispensables pour éviter une telle pourriture : l’indépendance de la justice et la liberté de la presse. La première assure qu’il n’y aura ni justice politique (la sanction d’actes en raison de leur nature politique) ni contrôle politique de la justice (le détournement de la justice par le pouvoir politique). La seconde renforce la transparence, alimente le débat public et permet au citoyen de disposer d’un choix éclairé lorsqu’il vote, en empêchant, là encore, que le pouvoir politique n’interfère sur les informations diffusées.

Les exclamations de Jean-Luc Mélenchon, la semaine dernière, contre magistrats et policiers d’abord, Gouvernement et Président de la République ensuite, journalistes enfin, tendent à interroger ces deux garanties. La justice est-elle véritablement indépendante ?, demandent les uns. « J’en suis le garant », répond Emmanuel Macron, ce qui pourrait confirmer que c’est précisément là le problème. La presse est-elle complice du pouvoir ?, demandent les autres. Elle n’est pas là pour pourrir les personnalités politiques, mais pour dénoncer ceux qui pourrissent le monde politique, aurait-elle pu répliquer.

Le fait est qu’à défaut d’être fondées, les questions sont au moins légitimes, au nom de la théorie des apparences : la justice ne doit pas seulement être, elle doit aussi paraître. Cela signifie que les justiciables et le peuple au nom de qui elle est rendue doivent avoir le sentiment qu’elle l’est effectivement, de façon juste et impartiale, en toute indépendance.

Mais sur cette première interrogation, il ne faut pas laisser pourrir notre esprit par des arguments qui ne seraient que vociférés et non justifiés. Monsieur Mélenchon, comme tous ses collègues parlementaires, s’expose à la justice. Cela permet d’ouvrir une enquête préliminaire, dont il fait actuellement l’objet et qui peut donner lieu à des perquisitions, son immunité ne le préservant que des mesures privatives ou restrictives de liberté.

Dans le cadre d’une enquête préliminaire, les perquisitions ont normalement lieu à l’initiative des officiers de police judiciaire ou du procureur de la République, sous la surveillance du procureur général (contrairement à celles se déroulant après une mise en examen, ordonnées par le juge d’instruction). Elles ne peuvent alors être effectuées qu’avec l’assentiment de l’intéressé. Mais l’on sait que les procureurs, en France, sont subordonnés au pouvoir hiérarchique du Ministre de la Justice, ce qui nous a d’ailleurs valu d’être condamnés par la Cour européenne des droits de l’homme et justifierait que l’on s’empresse de réviser la Constitution sur ce sujet.

Cependant, les crimes et délits passibles d’au moins cinq ans d’emprisonnement bénéficient d’une procédure dérogatoire, permettant que la perquisition ait lieu sans l’assentiment de l’intéressé, à la condition qu’elle ait été autorisée par le juge des libertés et de la détention (JLD), qui est, lui, un magistrat du siège (comme le juge d’instruction). Or Jean-Luc Mélenchon est poursuivi, notamment, pour « emploi fictif », c’est-à-dire, dans le code pénal, pour détournement de fonds publics, délit passible de dix ans d’emprisonnement : l’autorisation du JLD a été donnée la semaine précédant la perquisition.

La liberté de la presse est indispensable car la société démocratique ne peut valablement s’exprimer que si elle est dûment informée

Il se pourrait que la procédure et la perquisition aient été instrumentalisées par le pouvoir, auquel cas il s’agit d’un dysfonctionnement qui, s’il est prouvé, devra être sévèrement sanctionné. Rappelons que le Garde des Sceaux ne peut pas donner d’instructions individuelles aux procureurs, au regard d’importants progrès législatifs accomplis en 2013. Soulignons également que la justice n’hésite pas à poursuivre tous les courants politiques, de l’opposition comme de la majorité (Richard Ferrand, Alexis Kohler, Jérôme Cahuzac, Kader Arif, François Fillon, Nicolas Sarkozy, Alain Juppé, Jacques Chirac, José Bové, Marine Le Pen).

Toutefois, cela ne justifie en aucun cas que de nouvelles infractions soient commises, qu’il s’agisse de l’entrave à la justice, de la menace ou de l’intimidation d’un magistrat, de l’incitation à la haine ou à la violence. D’ailleurs, le député Mélenchon aurait parfaitement pu se voir passer les menottes et placer en garde à vue pour son attitude face au procureur lors de la perquisition, car il s’agissait-là d’un délit flagrant, ouvrant une exception aux effets de son immunité. Cela n’aurait fait qu’alimenter la polémique, sauf à ce que ledit procureur n’eût eu la judicieuse idée de saisir les téléphones permettant de filmer, au motif qu’ils se trouvaient sur un lieu de perquisition.

N’étant plus à un comportement blâmable près, Jean-Luc Mélenchon s’en est pris ensuite à la presse, dénonçant une « radio d’État » par-ci, un « naufrage du trotskisme de caniveau » par-là (contre Edwy Plenel et Médiapart). Il oublie sans doute que nous ne sommes plus à l’époque de la RTF ou de l’ORTF et que les télévisions et radio du service public sont libres et indépendantes.

C’est indispensable car il en va tant de leur crédibilité que de la société démocratique elle-même, qui ne peut valablement s’exprimer que si elle est dûment informée : c’est cela qui rend la liberté de la presse incontournable en démocratie et nul ne saurait lui porter atteinte. Ni ceux que la vérité dérange, ni ceux qui seraient tentés de la maîtriser, quelle qu’en soit les méthodes.

Au risque, sinon, de pourrir le système par une presse censurée et une vérité d’État établie.

 

Révision en revue (vol. 3)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative, et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Un dernier volet du projet de loi constitutionnelle concerne les collectivités territoriales. D’abord, son article 15 introduit le droit à la différenciation, ouvrant la possibilité pour certaines collectivités d’exercer des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie.

De même, il est mis fin à la règle absurde selon laquelle, au terme d’une expérimentation dont avaient profité quelques collectivités territoriales, il fallait soit la généraliser à l’ensemble d’entre elles, soit l’abandonner totalement. Quoique redondante avec celle précédemment mentionnée, cette mesure n’en est pas moins utile.

Le renforcement de l’autonomie de la Corse reste mesuré, mais il concerne un domaine essentiel : la fiscalité

Ensuite, la Corse fait officiellement son entrée dans la Constitution, dans un article 72-5. Si la numérotation n’emporte aucune conséquence juridique, elle transcrit une signification symbolique : située avant l’article 73 (départements et régions d’outre-mer) et l’article 74  (collectivités d’outre-mer), la Corse a ainsi vocation à s’en distinguer.

Il en est de même pour son régime juridique. D’une part, les lois et règlements peuvent comporter des règles adaptées à ses spécificités. Ce n’est pas sans rappeler le droit à la différenciation, mais inutile ici de passer au préalable par la loi organique : l’habilitation constitutionnelle suffit. D’autre part, ces adaptations peuvent être décidées par la collectivité elle-même, dans les matières de ses compétences ou si elle y a été habilitée par la loi ou le règlement et dans les conditions prévues par une loi organique.

Ces deux dispositifs ne sont pas sans rappeler ce qui est déjà possible à l’égard des départements et régions d’outre-mer, régis par l’article 73. Néanmoins, contrairement à ces derniers, le Corse ne peut pas être habilitée à adopter elle-même les règles applicables sur son territoire qui relèvent habituellement de la loi ou du règlement, mais elle peut uniquement adapter celles qui entrent dans ses compétences.

Autant dire que le renforcement de l’autonomie de la Corse demeure mesuré, même s’il a vocation à concerner un domaine essentiel : la fiscalité (taxes locales propres à la Corse, adaptation de la fiscalité nationale à la Corse). C’est heureux, car la Corse est proche de la métropole, dans l’aire géographique européenne. Mais les autonomistes ne manqueront pas de trouver cela décevant.

La facilitation ne doit pas tourner à la discrimination. L’effet serait contreproductif, en creusant les inégalités

L’article 17 du projet de loi constitutionnelle, quant à lui, réécrit une partie de l’article 73 de la Constitution. L’objectif est de faciliter le recours à la différenciation au sein de ces collectivités. Actuellement, elles sont en mesure d’adapter les lois et règlements, dans les domaines de leurs compétences et elles peuvent édicter elles-mêmes des règles applicables sur leur territoire et qui relèvent, normalement, du domaine de la loi ou du règlement. Pour cela, elles doivent y être habilitées, selon les cas, par la loi ou par le règlement.

La réforme entend permettre cette habilitation par le seul décret, pris après avis du Conseil d’État, dans un cadre défini par la loi organique.

S’il est vrai que le formalisme législatif réduit les facultés de recourir à cette possibilité actuellement, la nécessité d’une habilitation législative garantit le contrôle du Parlement sur ce qui relève de ses compétences, dans des territoires certes éloignés mais qui demeurent juridiquement alignés sur les départements et régions de droit commun. Il ne faudrait donc pas que cette facilitation tourne à la discrimination, en permettant trop largement à ces collectivités d’appliquer comme elles l’entendent le droit de la République. L’effet pourrait être contreproductif et creuser les inégalités.

Enfin, des dispositions de ce projet de loi constitutionnelle n’appellent pas véritablement de remarques, raison pour laquelle elles ont été passées sous silence jusqu’à présent. On ne fera que les mentionner.

Certaines reprennent des idées anciennes, mais bienvenues, comme l’interdiction du cumul d’une fonction gouvernementale et d’un mandat exécutif local (article 1er), la suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel (article 10) ou la réforme du Conseil supérieur de la Magistrature, afin de nommer les magistrats du Parquet sur son avis conforme et de le transformer en instance disciplinaire à l’égard de ces derniers (article 12).

D’autres sont d’actualité, telle l’inscription de la lutte contre les changements climatiques dans la Constitution, pour faire plaisir à Nicolas Hulot, mais aussi pour conforter la place dans la France dans la lutte contre le réchauffement climatique (article 2), ou la réduction du nombre de députés ou sénateurs nécessaires à la saisine du Conseil constitutionnel (de 60 à 40), pour tenir compte de la réduction du nombre de parlementaires (article 11).

Une dernière enfin, est ancienne mais avec des modalités nouvelles et bienvenues : la suppression de la Cour de justice de la République (article 13) qui juge les crimes et délits commis par les membres du Gouvernement, dans l’exercice de leurs fonctions. Cette suppression mettra fin non pas à une justice d’exception, comme on le dit souvent à tort, car le droit applicable est le droit pénal général, mais à une exception de juridiction qui n’a pas d’autre justification que celle de pallier une mise en œuvre défectueuse de la responsabilité politique.

Toutefois, désormais à la disposition de tous puisque relevant de la procédure pénale de droit commun, l’engagement de la responsabilité pénale des ministres devait connaître un encadrement, afin d’éviter que n’importe qui n’en abuse. Ainsi, un monopole de juridiction est d’abord confié à la Cour d’appel de Paris. Ensuite, un filtrage est prévu par une commission des requêtes, composée exclusivement de magistrats.

Ces diverses mesures, consensuelles et anciennes, ne cachent pas le caractère antiparlementariste de l’ensemble de la réforme, déjà souligné. Elles ne suffiront certainement pas à susciter l’accord indispensable entre le Président de la République, l’Assemblée nationale et le Sénat.

La justice, un pouvoir démocratique

La justice est un pouvoir démocratique.

Il est bon de le souligner, arguments à l’appui, au moment où elle poursuit son travail, où elle risque d’être encore critiquée, où son indépendance pourrait à nouveau être questionnée.

Elle est un pouvoir car elle est investie de la compétence de dire le droit, en tranchant les litiges. Elle est démocratique car son indépendance est assurée par la Constitution, à destination du peuple.

D’une part, certains, récemment, voudraient lui dénigrer la qualité de pouvoir au prétexte que la Constitution désigne une « autorité judiciaire », en son Titre VIII. En plus d’être dangereux, c’est infamant à l’égard des juges et ignorant du droit constitutionnel.

Il ne faut pas confondre le pouvoir lui-même et l’organe qui l’exerce. Refuserait-on la qualité de pouvoir législatif ou de pouvoir exécutif, car la Constitution ne mentionne que « le Parlement » ou « le Gouvernement » ? Certainement pas.

Le pouvoir législatif est chargé de la production de la loi. Le pouvoir exécutif est chargé de son application. Le pouvoir judiciaire, enfin, veille au respect de la loi. Chacun est exercé par un organe différent : habituellement (mais il existe des exceptions), le Parlement pour le premier, le Gouvernement pour le deuxième, l’autorité judiciaire pour le troisième.

Cette séparation organique des pouvoirs permet également leur collaboration et leur contrôle mutuel. C’est la mise en œuvre du principe de la séparation des pouvoirs. Ce dernier ne signifie pas que les pouvoirs sont isolés mais, au contraire, qu’ils se contrôlent et se limitent les uns et les autres, à travers une collaboration continuelle.

Ainsi, la séparation des pouvoirs n’interdit pas, en soi, que l’autorité judiciaire s’immisce dans les affaires d’un parlementaire, tant que cela n’entrave pas l’exercice de son mandat. L’immunité dont il bénéficie grâce à l’article 26 de la Constitution le garantit.

D’autre part, on remet parfois en cause la nature démocratique de la justice, car les juges sont nommés et non élus, en France. Tout aussi dangereuse, cette considération oublie ce que sont démocratie et justice.

Selon une définition désormais classique et constitutionnellement consacrée, la première est le « gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ». Ce principe de la République étant mis en œuvre à tous les niveaux, la seconde est effectivement rendue « au nom du peuple français ». Ainsi, elle est démocratique car rendue au nom du peuple français ; par le peuple français, en application de la loi et sous la protection de la Constitution qu’il a votées ; pour le peuple français, puisqu’elle tend à rendre praticable la vie en collectivité.

L’élection des juges, qui se pratique dans certains systèmes, n’est pas pour autant un gage de démocratie : elle politise une institution qui doit être indépendante et impartiale. Au contraire, la garantie de l’indépendance et de l’impartialité de la justice est une condition de la démocratie, assurant alors qu’elle est la même pour tous, que tous y ont accès et peuvent y faire valoir les mêmes droits.

Ce n’est donc pas l’élection mais bien l’indépendance qui confère à la justice son caractère démocratique. Or cette indépendance est préservée par la Constitution et le Président de la République en est le garant. Il est assisté, dans cette tâche, par le Conseil supérieur de la magistrature (CSM).

La séparation des pouvoirs n’en est pas, pour autant, remise en cause, pourvu que cette position de garant ne soit pas assortie de compétences permettant au Président de s’immiscer dans les affaires de la justice.

La séparation des pouvoirs est bien préservée car le Président, élu par le peuple, « veille au respect de la Constitution » et « assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ». Dans ces tâches, il s’élève au-dessus des contingences partisanes. Pour les accomplir, il dispose de prérogatives constitutionnelles.

Sa fonction de garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire en est une, mais elle ne lui permet ni d’interférer dans les affaires judiciaires ni même dans celles du CSM, qu’il ne préside plus depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Certes, l’indépendance de la justice et, notamment, du parquet pourrait être encore renforcée. C’est ce que souhaitait faire l’actuelle majorité, en proposant une réécriture de l’article 65 de la Constitution assurant que les magistrats du parquet seraient nommés sur avis conforme du CSM.

Cette révision n’a pas pu voir le jour. En effet, l’opposition l’a finalement rejetée, alors qu’elle était pourtant conforme à ce qu’elle avait initialement voté, rendant impossible une majorité des trois cinquièmes au Congrès. Notons que François Fillon et les deux députés du Front national ont effectivement voté contre

Peut-on dès lors être légitime à adresser sans cesse critiques et invectives à l’encontre de l’indépendance du parquet et des juges ?

Chacun construira sa propre réponse. Mais n’oublions pas que, si la présomption d’innocence est condition de liberté démocratique, l’exemplarité est condition de démocratie irréprochable.

Justice et pouvoir politique

Le pouvoir judiciaire, qualifié « d’autorité judiciaire » par notre Constitution, a toujours connu une place particulière au sein du pouvoir. Nécessairement indépendant pour garantir son impartialité, il effraie le pouvoir politique qui cherche ainsi à le contrôler. Et grand mal lui en prend alors.

Ce fut le cas dès 1958, lorsque la Constitution de la Vème République, tout en proclamant l’indépendance de l’autorité judiciaire à l’article 64, innovait en faisant du Président de la République le garant de cette indépendance. De même, si elle renouvelle le Conseil supérieur de la magistrature, créé par la Constitution de 1946, elle prévoit que ses membres seraient tous nommés par le Président de la République, qui en est le président, tandis que le Garde des Sceaux en serait le vice-président de droit.

Afin de limiter ce qui paraissait légitimement excessif, l’interférence du pouvoir politique au sein de la magistrature a été réduit. D’abord, en 1993, par une réécriture de l’article 65 de la Constitution qui réduisit substantiellement les nominations politiques, tout en prévoyant que les nominations des magistrats du siège, à l’exception de ceux de la Cour de cassation, des premiers présidents de cour d’appel et des présidents de tribunaux de grande instance, sont nommés sur son avis conforme. Puis en 2008, par une nouvelle réécriture de l’article 65, qui a supprimé la présidence et la vice-présidence du Président de la République et du Garde des Sceaux, le premier n’y siégeant plus du tout et le second pouvant participer aux séances, sauf en matière disciplinaire.

Toutefois, le mal était fait et les magistrats considèrent parfois que leur indépendance, quoique garantie, doit être continuellement préservée, si ce n’est conquise par eux-mêmes. Ce n’est pas surprenant car la justice doit être indépendante : c’est là son rôle d’être le tiers impartial à même de trancher tout litige qui lui est soumis. Mais, à l’instar de tout pouvoir, elle doit être contrôlée, dans une juste mesure, afin d’éviter tout débordement. La logique mise au jour par Montesquieu, selon laquelle « le pouvoir arrête le pouvoir », afin d’éviter que « tout homme qui a du pouvoir [ne soit] porté à en abuser », s’applique au pouvoir judiciaire autant qu’aux pouvoirs législatif et exécutif.

Par conséquent, il faut trouver un équilibre entre indépendance et contrôle, la première ne pouvant exclure le second, mais le second ne devant point anéantir la première. Il est constitutionnellement inadmissible que le pouvoir politique cherche à influencer les décisions des juges ou, pire, à espionner ces derniers. Il est constitutionnellement inadmissible que le pouvoir politique donne des directives à des procureurs dans des affaires spécifiques. Mais il est tout aussi inadmissible, à rebours, que les magistrats cherchent à conquérir et revendiquer leur indépendance en mettant en cause le pouvoir politique, là où cela ne se justifie pas, faisant alors preuve d’un zèle tout aussi excessif que le contrôle précédemment dénoncé.

C’est pourquoi, la justice doit demeurer neutre et impartiale, grâce à une indépendance garantie et un contrôle limité. Cela passe par une limitation des prérogatives du pouvoir politique en matière, notamment, de nomination des magistrats. Ainsi que l’envisageait le projet de loi constitutionnelle réformant le CSM, déposé en 2013 puis mis en échec au Parlement, toute nomination doit se faire sur avis conforme dudit Conseil, y compris pour les magistrats du parquet. Sans doute pourrait-on également envisager ne plus faire du Président de la République le garant de l’indépendance de la justice et confier cette tâche au seul Conseil, ou du moins renforcer son rôle en cette matière. En revanche, ce dernier ne saurait être composé à majorité de magistrats car ce serait, sinon, tomber dans l’excès inverse en confiant une mission de contrôle à ceux qui doivent en faire l’objet. Cela reviendrait, en réalité, à la supprimer.

Quatre révisions et un enterrement

Tribune parue sur Le Huffington Post, le 22 mars 2013

La révision constitutionnelle, c’est maintenant. Ou, plus exactement, les révisions constitutionnelles : quatre projets de loi constitutionnelle qui ont été adoptés en Conseil des ministres le 13 mars dernier, puis déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale. Ils portent respectivement sur la démocratie sociale, les incompatibilités applicables à l’exercice de fonctions gouvernementales et à la composition du Conseil constitutionnel, le Conseil supérieur de la magistrature et la responsabilité juridictionnelle du Président de la République et des membres du Gouvernement.

Ces projets de révision étaient attendus. Tellement attendus que l’on peut se demander si les travaux de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique ont véritablement été utiles. Le rapport était d’une grande qualité mais, d’une part, certaines des mesures constitutionnelles retenues aujourd’hui n’y figuraient pas (la démocratie sociale ou la réforme du Conseil supérieur de la magistrature) et, d’autre part, elles avaient toutes été annoncées dès la campagne électorale du candidat Hollande (dans ses engagements n° 47, 48, 53 et 55).

Ce n’est donc pas tant la Commission qui les a suggérées – sauf, peut-être, la responsabilité civile du Chef de l’État – que le Président qui les a imposées. Bien qu’ils ne présentent pas de connexité directe entre eux, ces projets confirment ainsi une certaine volonté présidentielle de défendre une « République exemplaire » et de renforcer la démocratie.

1- La démocratie sociale

Dans cet esprit, l’inscription de la « démocratie sociale » dans la Constitution imposera d’associer les partenaires sociaux à l’élaboration des projets et propositions de loi et des ordonnances, sauf en cas d’urgence. Sage dans son principe, car elle concrétise l’un des droits constitutionnels du travailleur de participer « par l’intermédiaire de ses délégués à la détermination collective des conditions de travail », issu du Préambule de 1946, seules ses mesures d’application permettront d’en apprécier toute la portée. Afin d’en garantir l’effectivité, il sera en effet nécessaire de trouver un juste équilibre entre une réelle implication des partenaires sociaux et, donc, une urgence qui ne puisse pas être systématiquement invoquée et les moyens qui permettront de surmonter un (inévitable) blocage.

2- Les incompatibilités applicables à l’exercice de fonctions gouvernementales et à la composition du Conseil constitutionnel

La constitutionnalisation de l’incompatibilité entre une fonction ministérielle et une fonction exécutive locale, déjà effective sous le Gouvernement Ayrault (imposée par la Charte de déontologie du 17 mai 2012), et la suppression de la qualité de membres de droit du Conseil constitutionnel à l’égard des anciens Présidents de la République participent de cette même logique d’exemplarité. Il sera enfin mis un terme à cette incohérence juridique selon laquelle un ministre, supérieur hiérarchique du préfet, peut être subordonné au contrôle de ce dernier en tant que responsable d’un exécutif local.

On ne peut que regretter que l’incompatibilité ne soit pas étendue à tout mandat local : cette même cohérence juridique le commande pourtant. Cela aurait permis de se passer de la formule, un peu lourde, relative aux présidences d’établissements de coopération entre collectivités territoriales.

3- Le Conseil supérieur de la magistrature

C’est toujours cette volonté d’exemplarité et d’impartialité de l’État qui justifie la nouvelle réforme du Conseil supérieur de la magistrature. Le pouvoir politique (Président de la République et Présidents des assemblées) n’interviendront plus dans la nomination de ses membres, sauf lors de la phase d’audition qui aura lieu les commissions de chacune des assemblées, tel que cela est déjà prévu actuellement. Le temps est loin où toutes les personnalités qualifiées étaient nommées par le Chef de l’État (jusqu’en 1993). L’indépendance du CSM est ainsi incontestablement renforcée, même s’il aurait été justifié que le Président conservât le droit de nommer un membre, sous le contrôle des commissions parlementaires, en raison du rôle de « garant de l’indépendance de la justice » que l’article 64 de la Constitution lui attribue.

4- La responsabilité juridictionnelle du Président de la République et des membres du Gouvernement

Enfin, le dernier projet de loi constitutionnelle était le plus attendu, au moins par le Président de la République lui-même. La question du statut du Chef de l’État et de la suppression de la Cour de justice de la République constituait l’un de ses plus fermes engagements constitutionnels. L’un des plus contestés, également, par la doctrine constitutionnaliste.

On ne peut donc que se réjouir que toute idée de suppression de l’immunité pénale dont doit pouvoir disposer le Président de la République ait été abandonnée. Cela a déjà été dit mais répétons-le: d’une part, la dignité et l’importance de la fonction font d’un « Président normal » un homme anormal (car, par définition, il est unique) et imposent qu’il soit protégé pendant la durée de son mandat. D’autre part, l’immunité n’est pas une impunité puisque, un mois après avoir cessé d’être Président, il est à nouveau un justifiable comme les autres. Toutefois, ce qui vaut sur le plan pénal n’a pas la même implication sur le plan civil et, bien que d’autres solutions auraient pu être envisagées, il n’est pas injustifié que sa responsabilité civile puisse être engagée, après autorisation d’une commission des requêtes.

En revanche, le privilège de juridiction dont disposent les ministres, pénalement et individuellement responsables devant la Cour de justice de la République, sera supprimé : ils seront passibles des juridictions de droit commun, après la même autorisation. Pourtant, un raisonnement identique s’applique et, s’il paraissait indispensable de réformer la CJR afin de réduire, en son sein, la part de parlementaires et de renforcer d’autant la part de magistrats, sa suppression est beaucoup plus discutable.

Le droit de vote des étrangers

À ces quatre projets de révision s’ajoute un enterrement: le droit de vote des étrangers ne paraît plus d’actualité. L’absence d’une majorité suffisante des 3/5e pour assurer son vote au Congrès et une opinion publique qui paraît réticente expliquent cet abandon. Elles ne le justifient pas : s’agissant d’un engagement de la campagne (n° 50), d’ailleurs ancien, il aurait pu être soumis à la même logique que les quatre autres projets de révision. En effet, en sectionnant ainsi la réforme constitutionnelle, chaque groupe politique et même chaque parlementaire devra prendre ses propres responsabilités en se positionnant pour ou contre chacune des réformes.

Il est toujours plus délicat de devoir se justifier individuellement que collectivement. C’est peut-être la bonne solution pour que ces quatre révisions aboutissent et ne soient pas, elles-mêmes, enterrées.