Logique d’État

L’« affaire Benalla » a ravivé un débat autour d’un principe constitutionnel cardinal : la séparation des pouvoirs.

Davantage que le principe lui-même, c’est sa logique qu’il faut comprendre pour cerner le fonctionnement et l’articulation des institutions étatiques. Car la séparation des pouvoirs n’a pas tant vocation à séparer et isoler les pouvoirs qu’à établir une collaboration entre eux, leur permettant de se contrôler et de se limiter mutuellement.

Alors que les constitutionnalistes ne sont pas unanimes, c’est bien le principe de la séparation des pouvoirs qui interdit au Président de la République d’être auditionné par une commission d’enquête, alors même que sa logique pourrait justifier l’inverse.

En effet, au nom de la séparation des pouvoirs et parce que les pouvoirs sont « séparés », le Président ne devrait pas pouvoir se rendre au Parlement et le Parlement ne pourrait pas s’immiscer dans les affaires du Président. Mais au nom de la logique de la séparation des pouvoirs, de même que le Parlement contrôle le Gouvernement, le pouvoir législatif peut contrôler le pouvoir exécutif et tout le pouvoir exécutif, y compris le Président.

De surcroît, l’article 67 de la Constitution, qui fixe le statut du chef de l’État, lui interdit de témoigner devant une « juridiction ou autorité administrative ». Le Parlement et une commission ne sont ni l’une ni l’autre, nul n’oserait le contester.

Pourtant, le Président de la République ne peut se rendre devant une commission d’enquête. Le principe et la logique de la séparation des pouvoirs l’en empêchent et notre Constitution l’interdit.

La séparation des pouvoirs, d’abord, expressément garantie par l’article 16 de la Déclaration de 1789, est classiquement invoquée pour justifier une séparation stricte entre le Parlement et le Président lui-même. Mais on a vu que l’interprétation inverse pouvait être avancée.

L’article 67, ensuite, pose le principe d’irresponsabilité absolue du Président de la République, en son premier alinéa. Il constitue ainsi la prolongation du principe de séparation des pouvoirs : il « n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité », en dehors des cas prévus par la Constitution. Il s’agit des articles 53-2 (cour pénale internationale), 68 (destitution). Il faut y ajouter l’article 6, dont on peut déduire que, désigné directement par le peuple, le Président n’est responsable que devant celui-ci.

Être responsable ne signifie pas seulement voir sa responsabilité engagée. Cela signifie répondre de ses actes

D’aucuns soutiennent toutefois deux arguments permettant de limiter le sens du premier alinéa de l’article 67 et de justifier une audition du Président. D’une part, cette dernière ne serait pas expressément interdite, donc elle serait permise. D’autre part, par une simple audition, la responsabilité du Président ne serait ni engagée ni mise en cause, ce que seul prohibe cette disposition.

Ces arguments ne tiennent pas.

Quant au premier, l’interdiction se déduit précisément de l’irresponsabilité, de la séparation des pouvoirs et de l’article 18 de la Constitution, que l’on peut également invoquer utilement car il énumère strictement les moyens par lesquels le Président peut intervenir au Parlement : par voie de message ou en convoquant le Congrès. On peut d’ailleurs ajouter que rien n’interdit expressément au Président de la République d’être à l’initiative d’une loi, mais que l’on déduit de l’article 39 de la Constitution que ce dernier limite cette initiative au Premier ministre et aux parlementaires.

Quant au second, être responsable ne signifie pas seulement voir sa responsabilité engagée. Cela signifie répondre de ses actes. Or l’article 67, al. 1er est extrêmement clair : le Président ne peut pas répondre de ses actes accomplis en cette qualité.

Lorsque le Gouvernement est interrogé par les parlementaires ou que ses membres sont convoqués devant une commission d’enquête, sa responsabilité n’est pas « engagée », comme elle l’est lorsqu’il fait l’objet d’une motion de censure, laquelle ne peut être déposée qu’à l’Assemblée nationale. Pour autant, c’est parce qu’il est « responsable devant le Parlement », qu’il doit répondre aux parlementaires qui l’interrogent ou le convoquent, que ce soit à l’Assemblée ou au Sénat.

En revanche, ce principe d’irresponsabilité du Président ne concerne pas la présidence de la République : celle-ci, en tant qu’institution et les membres qui la composent, à l’exception du Président, peuvent effectivement faire l’objet d’un contrôle. Ils doivent répondre de leurs actes et sont tenus de déférer à une convocation devant une commission d’enquête.

La formule répétée par tous les collaborateurs du Président de la République, selon laquelle ils ont été « autorisés » par lui à venir devant la commission, est parfaitement infondée. En ne se présentant pas devant une commission d’enquête qui les convoque, ils s’exposeraient à des poursuites pénales.

Cela vaut tout autant à l’égard d’Alexandre Benalla lui-même, qui peut faire l’objet d’une audition. Mais il ne pourra pas évoquer les faits qui font l’objet de poursuites juridictionnelles, donc de ses mises en examen. D’ailleurs, lorsque Jérôme Cahuzac fut auditionné par la commission d’enquête le concernant, il était déjà mis en examen.

Enfin, si l’on veut atteindre le chef de l’État, il reste deux possibilités. L’une sera utilisée mardi 31 juillet : les motions de censure contre le Gouvernement, déposées par Les Républicains et les groupes parlementaires de gauche. L’atteinte est indirecte car c’est le Gouvernement qui est visé. Mais elle est justifiée, car c’est le Gouvernement qui est responsable, lequel tire d’abord sa légitimité de sa nomination par le Président de la République, avant de la voir confirmer, éventuellement, par l’Assemblée : c’est ici la logique de la Ve République.

L’autre sera peut-être utilisée plus tard, en fonction de ce que décident les parlementaires, à la lumière des auditions qui auront encore lieu : l’engagement d’une procédure de destitution, s’ils considèrent que le Président a commis un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». La procédure est contraignante et traduirait la gravité de la situation. Mais elle peut être initiée par les sénateurs.

Telle est la logique de la séparation des pouvoirs, telle est la logique du fonctionnement de notre État, telle est la logique d’État ; qui n’est pas la raison d’État.

 

La conquête de l’espace

L’extrême droite se divise, la droite se radicalise, le centre se droitise.

C’est un constat que l’on peut dresser du paysage politique actuel, en France. Il n’y a qu’une cause à cela : l’élection présidentielle et ses résultats. Il y a une conséquence qui mérite d’être soulignée : la gauche bénéficie d’un espace qu’elle peine à occuper. Et qu’elle peut (re)conquérir.

Comme ce fut le cas en 2002, quoique pour des raisons différentes, la qualification au second tour de Marine Le Pen va entraîner un repli du vote (purement) frontiste. En 2002, c’était par dégoût et rejet du père ; en 2017, c’est par arrogance et incompétence de la fille. Sa piètre prestation lors du débat de l’entre-deux tours et son maintien indiscuté à la tête du parti ont conduit à une première scission.

Florian Philippot a fondé son propre parti, souhaitant ainsi se démarquer de deux noms au passé symbolique et indélébile pour de nombreux électeurs : « Le Pen » et « Front national ». En prônant pourtant la même idéologie d’extrême droite, pour la simple raison qu’il a largement contribué à la forger au cours de ces dernières années, il espère rajeunir et raviver les positions politiques de la droite « patriotique », c’est-à-dire, d’abord, nationaliste et extrémiste.

Les Républicains étaient assurés de remporter l’élection présidentielle. Ils l’ont néanmoins perdue. Il leur faut désormais se recentrer sur leur idéologie. En effet, la double déception que leurs partisans ont vécu, la défaite elle-même et sa cause, ne pourra être effacée qu’en puisant aux racines de leur philosophie conservatrice, pour rallier les égarés et contenir les fuites vers un centre droit qui gouverne, ou vers une extrême droite qui se reconstruit.

Le centre, quant à lui, a remporté l’élection présidentielle. C’est historique et doublement exceptionnel : d’abord, parce que, s’il contribue systématiquement à la victoire, il ne l’avait encore jamais obtenue ; ensuite, parce que la majorité des électeurs était positionnée à droite, non au centre. La victoire d’Emmanuel Macron est due au renoncement de François Hollande, lui permettant de faire le plein de voix, ainsi qu’à l’affaire Fillon, permettant à ce dernier de faire le vide des siennes.

L’espace politique occupé par le PS n’a pas disparu. Mais, aujourd’hui, il est muet

Mais les résultats sont là : les électeurs sont majoritairement à droite et attendent, donc, une politique de droite. Alors qu’il est un produit de la gauche, le Président de la République ne s’y est pas trompé, en nommant un Premier ministre Les Républicains. Le Gouvernement mène, depuis juin, une politique aux orientations libérales (ordonnances travail) et sécuritaires (loi anti-terrorisme), voire de contrôle des frontières (sur l’asile et l’immigration).

C’est à la fois la force et la faiblesse du centre : mener une politique de droite « et en même temps » de gauche, au gré des circonstances. C’est une force, car cela permet de s’adapter. C’est aussi une faiblesse, car cela fait perdre en crédibilité et peut surtout décevoir ceux qui ont moins de souplesse, donc affaiblir le mouvement.

Ce glissement droitier du paysage politique emporte une conséquence : une ouverture de l’espace à gauche.

Le Parti socialiste est actuellement mal en point, du fait d’une crise idéologique ancienne attisée durant le quinquennat précédent, du choix du candidat à la présidentielle et du score qu’il a obtenu. L’espace politique qu’il a toujours occupé n’a pas disparu pour autant.

C’est pourquoi il y a peu de chances qu’il disparaisse, contrairement à ce que disent, voire espèrent certains. D’ailleurs, plusieurs candidats s’affrontent pour en prendre la tête, montrant qu’il y a encore un intérêt à le diriger.

Néanmoins, pour revivre et exister, il doit s’affirmer et porter une ligne politique claire et déterminée. Il lui faudra assumer le bilan politique de ses années au pouvoir, dans ce qu’il a de vertueux, mais aussi dans ce qu’il a de malheureux. Assumer pour dépasser et clarifier pour diriger.

La personnalité de son Premier Secrétaire, désigné dans les prochaines semaines (les 15 et 29 mars), sera essentielle. Soit il sombrera dans les éternels conflits internes, écartelé entre les éternels courants dont il aura obtenu le ralliement, incapable d’arrêter une ligne directrice claire et convaincante. Les « frondeurs », qu’il sera incapable de faire taire, auront gagné. Le tourbillon n’en sera que renforcé, empêchant alors le Parti socialiste de sortir la tête de l’eau et le conduisant à la noyade inexorable.

Soit au contraire le Premier Secrétaire saura fixer une direction, asseoir un positionnement politique et l’exposer clairement, pour convaincre les militants d’abord, les sympathisants ensuite, les électeurs enfin. Le débat sera évidemment maintenu, mais une fois la position majoritaire arrêtée, c’est elle qui sera soutenue. En portant ainsi une voix claire, il pourra installer à nouveau le Parti socialiste dans le débat public.

Un espace politique est actuellement vacant au centre gauche. Si les socialistes ne dispose pas d’une voix forte pour s’y faire entendre, d’autres l’occuperont.

Le Président capitaine

Ce billet paraît sous forme de tribune dans le journal Le Monde de ce soir. Une version différente et en italien a été accueillie samedi, dans le Journal Il Sole 24 Ore.

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Et de une ! La déclaration du Président de la République, devant le Congrès réuni à Versailles ce lundi 3 juillet, est certes la troisième du genre depuis que l’article 18 de la Constitution a été révisé en 2008, mais la première d’une nouvelle série. Avant lui, Nicolas Sarkozy et François Hollande l’avaient précédé. Ce fut le 22 juin 2009 pour le premier, dont le discours sur les orientations économiques n’est passé à la postérité que parce qu’il fut tenu par l’artisan de ce nouveau mécanisme. Puis ce fut le 16 novembre 2015 pour le second, qui a prononcé un discours d’union nationale, après les attentats de Paris, marqué par une représentation nationale entonnant à l’unisson La Marseillaise, mais aussi par la déplorable annonce de la réforme sur la déchéance de nationalité.

Emmanuel Macron réitère l’exercice, mais, cette fois, en début de quinquennat. Il s’agissait de présenter sa vision du mandat que lui ont confié les Français et de fixer les grandes orientations de la politique nationale, confirmant sa volonté d’être effectivement le capitaine qui fixe le cap. Ce faisant, s’il innove dans la technique utilisée, il se conforme à une pratique ancrée, inhérente à l’architecture institutionnelle de la Vème République. Le Premier ministre, qui tient, le lendemain, le traditionnel discours de politique générale, sollicitant la confiance des députés, n’est ni rabaissé ni rangé au rang de collaborateur. Au contraire, il est valorisé.

En effet, c’est Emmanuel Macron que les Français ont élu pour mener la politique qu’ils ont également choisie, sur la base de son programme électoral. Ils ont ensuite confirmé leur choix en lui confiant une majorité à l’Assemblée nationale, pour mener son action. Fort de la confiance que les électeurs lui ont témoignée à deux reprises, le chef de l’État a nommé un Premier ministre, chargé de conduire cette politique et, désormais, dépositaire, à la tête du Gouvernement, des engagements pris pendant la campagne, qu’il est chargé de mettre en œuvre. Il y a ainsi une logique institutionnelle propre à la Vème République, à laquelle se conforment Président et Premier ministre : le premier définit la politique nationale, comme l’ont souhaité les électeurs, le second la conduit et la met en œuvre, avec l’appui de la majorité. Cela confirme toute la confiance que le premier nourrit à l’égard du second. Cela valorise ainsi ce dernier qui, quoique non directement élu, est désormais porteur du projet présidentiel.

Cela présidentialise-t-il le régime ? Pas davantage qu’il ne l’est déjà. Est-il déjà, alors, un régime présidentiel ? Non, il ne l’est pas, ne l’a jamais été et ne le sera jamais, tant que le pouvoir provient des élections législatives.

Or c’est bien de là qu’il provient car, si Emmanuel Macron ne les avait pas remportées, il ne serait pas en mesure de charger le Premier ministre de conduire sa politique. Néanmoins, depuis 1958 et, surtout, 1962, date depuis laquelle son élection s’effectue au suffrage direct, le Président de la République est généralement un capitaine, rarement un arbitre. Du Général de Gaulle à Emmanuel Macron, de Valéry Giscard d’Estaing à François Hollande, en passant par tous ceux qui ont exercé cette fonction, nul n’a prétendu le contraire.

Par conséquent, cette déclaration devant le Congrès n’est point révolutionnaire : nouvelle dans la forme, elle ne chamboule pas les institutions. D’ailleurs, il n’y a rien qui n’ait été annoncé dont on n’avait pas connaissance auparavant. En particulier sur le plan institutionnel, de la réduction d’un tiers du nombre de parlementaires à la réforme de la procédure législative, de la dose de proportionnelle à la suppression de la Cour de justice de la République, ce sont autant de réformes qui avaient déjà été évoquées. Mais le style change : par sa présence devant les députés et sénateurs, le Président de la République leur indique solennellement, directement et expressément ce qu’il attend d’eux. Il s’engage même à le faire tous les ans, comme il l’avait annoncé, en revenant devant eux pour rendre compte mais aussi, cela va sans dire, pour diriger.

Faudrait-il alors modifier la Constitution ? Oui, sans doute. Mais non pour remettre en cause ce fonctionnement des institutions car les Français ne le souhaitent pas. Ils ont toujours voulu élire un véritable chef, jamais quelqu’un qui entendait revenir sur cette pratique. Les élections de 2017 l’ont montré, une nouvelle fois.

Au contraire, il faudrait aller jusqu’au bout de l’esprit entamé en 2008. La Constitution devrait ainsi préciser que c’est bien le Président de la République qui définit la politique nationale, le Gouvernement et le Premier ministre étant alors chargés de la conduire et la mettre en œuvre. C’était déjà un projet, en 2008, malencontreusement abandonné. Il faudrait le raviver. Et si l’on devait craindre que cela ne renforce trop l’ascendance du chef de l’État ou qu’une cohabitation ne conduise au blocage, il suffirait d’ajouter que cette définition de la politique nationale se fait « en collaboration avec le Premier ministre ». Le texte de la Constitution ne serait alors qu’aligné sur une pratique instaurée et désirée depuis l’origine de cette Constitution.

Soutenant qu’il n’est pas de République forte sans institutions puissantes, Emmanuel Macron entend les faire évoluer. Il a donné des indications et chargé la Garde des Sceaux et les présidents des assemblées de lui formuler des propositions d’ici à l’automne. Pourquoi ne pas aller plus loin et innover ? Pour renforcer la faisabilité d’une réforme institutionnelle, une commission bicamérale pourrait être créée, associant députés et sénateurs de tous bords politiques, qui travaillerait sur des propositions. Sans que son adoption soit ainsi garantie, elle serait toutefois facilitée et, surtout, sa préparation serait démocratisée. Car le Président l’a évoqué : la réforme constitutionnelle passera par le Congrès, sauf si le referendum est nécessaire.

C’est un avertissement adressé aux parlementaires.