Répondre à la crise démocratique

« Répondre à la crise démocratique » : vaste sujet, vaste question.

C’est ce que François Hollande, Président de la République de 2012 à 2017, propose d’aborder dans un ouvrage paru le 23 octobre, chez Fayard. Il a accepté de venir en débattre avec les étudiants, à la faculté de droit de l’université de Lille, ce mardi 12 novembre 2019.

Dans le cadre d’entretiens, l’ancien Président de la République répond aux questions posées par Marc-Olivier Padis, directeur des études de Terra Nova, à partir de son expérience : « J’ai pu moi-même faire le constat des ambiguïtés et des contradictions de notre Constitution. Elle tente de plus en plus mal de conjuguer le régime parlementaire avec une dérive présidentialiste qu’amplifie le quinquennat. Loin d’ajouter les avantages de l’autorité et de la responsabilité, ce mélange des genres aboutit à une confusion au sein de l’exécutif, avec la dyarchie Président-Premier ministre, et à une concentration excessive des pouvoirs au détriment du Parlement. Elle conduit la majorité à l’Assemblée nationale à un dilemme impossible : la loyauté jusqu’au bout ou la fronde jusqu’à sa perte » (page 14).

À propos de l’équilibre institutionnel de la Ve République, trois aspects sont mis en avant. D’une part, la domination du Président, qui se retrouve peu légitime en réalité, en raison du score qu’il obtient désormais au 1er tour de l’élection présidentielle (28,6% pour François Hollande, 24% pour Emmanuel Macron ou 31,2% pour Nicolas Sarkozy), sans commune mesure avec celui qu’ont pu obtenir les Présidents élus au début de l’histoire de notre Constitution (44,7 pour le Général de Gaulle en 1965 ou 44,5% pour Georges Pompidou en 1969). D’autre part, notre Parlement est affaibli, car il n’est appelé qu’à appliquer la politique présidentielle, depuis l’introduction du quinquennat. Enfin, en raison d’une offre partisane et politique de plus en plus vaste et éclatée, les partis politiques s’affaiblissent et perdent en légitimité.

Une évolution de nos institutions paraît donc nécessaire pour résoudre cette crise démocratique.

Cependant, il ne s’agit ni d’instaurer une VIe République parlementaire, car elle présenterait le risque d’un retour en arrière, vers le régime de la IVe République, peut-être en pire, ni de rétablir une déconnexion entre la durée des mandats présidentiel et législatif, qui conduirait à l’écueil de la cohabitation, qui pourrait être encore moins facilement acceptée aujourd’hui qu’elle ne l’a été dans les années 1980 et 1990.

Poursuivant ce qu’il avait déjà évoqué lors du soixantième anniversaire de la Ve République, le 4 octobre 2018, François Hollande propose de faire évoluer notre régime vers le modèle présidentiel américain.

Le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat

Le Président serait élu pour six ans, pour un mandat renouvelable, tandis que l’Assemblée nationale serait élue pour quatre ans, selon le scrutin actuel. Le Gouvernement serait nommé par le Président, qui en serait le chef. La fonction de Premier ministre serait ainsi supprimée, tout comme la responsabilité politique, la dissolution, ou encore les articles 16 ou 49, al. 3. Le référendum serait maintenu, qu’il soit d’initiative présidentielle, partagée (avec un abaissement des seuils) ou législative (par la majorité de l’Assemblée nationale). Il pourrait alors être utilisé comme outil de résolution de crise. Enfin, une Assemblée de citoyens tirés au sort pourrait être saisie sur certains texte.

Si une évolution de notre régime peut se révéler utile, comme on l’a déjà souligné, on demeure réservé sur les modifications proposées, qui paraissent peu adaptées aux spécificités politico-constitutionnelles françaises.

Le régime présidentiel suppose en effet, pour fonctionner efficacement et durablement, une grande culture du compromis, un effacement du fait majoritaire et un assouplissement des clivages partisans. Tel est le cas aux États-Unis. Tel paraît difficilement pouvoir être le cas en France.

D’abord, la présidentialisation du régime mérite d’être nuancée. Si le Président occupe effectivement une place essentielle, cette dernière n’a pas été renforcée par le quinquennat, mais au contraire stabilisée. Ainsi, le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat. Or cette présidentialisation d’un régime qui est fondamentalement parlementaire est le gage de la rationalisation, de la stabilité et de l’efficacité de notre régime.

Ensuite, la seule disparition du Premier ministre, de la responsabilité politique et de la dissolution ne fera pas disparaître le fort clivage entre majorité et opposition qui existe dans notre pays et qui n’existe pas aux États-Unis. Or, dès lors qu’il n’y a plus de leviers permettant de résoudre une crise et de diluer un blocage, l’acceptation du compromis est indispensable. C’est bien parce que ce compromis est absent de la plupart des cultures politiques que le régime présidentiel n’a jamais fonctionné ailleurs que là où il est né.

Enfin, il est assez paradoxal, alors que la crise que connaissent de nombreuses démocraties est d’abord une crise de la confiance, que l’on propose de la résoudre en supprimant la responsabilité politique, véritable dette de tout pouvoir, comme le soulignait Guy Carcassonne.

Renforcer les pouvoirs de notre Parlement contribuerait à répondre à la crise que traverse la Ve République. Mais celle-ci ne concerne pas tant la démocratie que la confiance dans celle-ci. Rétablir cette confiance requiert d’abord de rétablir celle envers les élus. C’est là que se trouvent les premiers éléments de réponse.

Logique d’État

L’« affaire Benalla » a ravivé un débat autour d’un principe constitutionnel cardinal : la séparation des pouvoirs.

Davantage que le principe lui-même, c’est sa logique qu’il faut comprendre pour cerner le fonctionnement et l’articulation des institutions étatiques. Car la séparation des pouvoirs n’a pas tant vocation à séparer et isoler les pouvoirs qu’à établir une collaboration entre eux, leur permettant de se contrôler et de se limiter mutuellement.

Alors que les constitutionnalistes ne sont pas unanimes, c’est bien le principe de la séparation des pouvoirs qui interdit au Président de la République d’être auditionné par une commission d’enquête, alors même que sa logique pourrait justifier l’inverse.

En effet, au nom de la séparation des pouvoirs et parce que les pouvoirs sont « séparés », le Président ne devrait pas pouvoir se rendre au Parlement et le Parlement ne pourrait pas s’immiscer dans les affaires du Président. Mais au nom de la logique de la séparation des pouvoirs, de même que le Parlement contrôle le Gouvernement, le pouvoir législatif peut contrôler le pouvoir exécutif et tout le pouvoir exécutif, y compris le Président.

De surcroît, l’article 67 de la Constitution, qui fixe le statut du chef de l’État, lui interdit de témoigner devant une « juridiction ou autorité administrative ». Le Parlement et une commission ne sont ni l’une ni l’autre, nul n’oserait le contester.

Pourtant, le Président de la République ne peut se rendre devant une commission d’enquête. Le principe et la logique de la séparation des pouvoirs l’en empêchent et notre Constitution l’interdit.

La séparation des pouvoirs, d’abord, expressément garantie par l’article 16 de la Déclaration de 1789, est classiquement invoquée pour justifier une séparation stricte entre le Parlement et le Président lui-même. Mais on a vu que l’interprétation inverse pouvait être avancée.

L’article 67, ensuite, pose le principe d’irresponsabilité absolue du Président de la République, en son premier alinéa. Il constitue ainsi la prolongation du principe de séparation des pouvoirs : il « n’est pas responsable des actes accomplis en cette qualité », en dehors des cas prévus par la Constitution. Il s’agit des articles 53-2 (cour pénale internationale), 68 (destitution). Il faut y ajouter l’article 6, dont on peut déduire que, désigné directement par le peuple, le Président n’est responsable que devant celui-ci.

Être responsable ne signifie pas seulement voir sa responsabilité engagée. Cela signifie répondre de ses actes

D’aucuns soutiennent toutefois deux arguments permettant de limiter le sens du premier alinéa de l’article 67 et de justifier une audition du Président. D’une part, cette dernière ne serait pas expressément interdite, donc elle serait permise. D’autre part, par une simple audition, la responsabilité du Président ne serait ni engagée ni mise en cause, ce que seul prohibe cette disposition.

Ces arguments ne tiennent pas.

Quant au premier, l’interdiction se déduit précisément de l’irresponsabilité, de la séparation des pouvoirs et de l’article 18 de la Constitution, que l’on peut également invoquer utilement car il énumère strictement les moyens par lesquels le Président peut intervenir au Parlement : par voie de message ou en convoquant le Congrès. On peut d’ailleurs ajouter que rien n’interdit expressément au Président de la République d’être à l’initiative d’une loi, mais que l’on déduit de l’article 39 de la Constitution que ce dernier limite cette initiative au Premier ministre et aux parlementaires.

Quant au second, être responsable ne signifie pas seulement voir sa responsabilité engagée. Cela signifie répondre de ses actes. Or l’article 67, al. 1er est extrêmement clair : le Président ne peut pas répondre de ses actes accomplis en cette qualité.

Lorsque le Gouvernement est interrogé par les parlementaires ou que ses membres sont convoqués devant une commission d’enquête, sa responsabilité n’est pas « engagée », comme elle l’est lorsqu’il fait l’objet d’une motion de censure, laquelle ne peut être déposée qu’à l’Assemblée nationale. Pour autant, c’est parce qu’il est « responsable devant le Parlement », qu’il doit répondre aux parlementaires qui l’interrogent ou le convoquent, que ce soit à l’Assemblée ou au Sénat.

En revanche, ce principe d’irresponsabilité du Président ne concerne pas la présidence de la République : celle-ci, en tant qu’institution et les membres qui la composent, à l’exception du Président, peuvent effectivement faire l’objet d’un contrôle. Ils doivent répondre de leurs actes et sont tenus de déférer à une convocation devant une commission d’enquête.

La formule répétée par tous les collaborateurs du Président de la République, selon laquelle ils ont été « autorisés » par lui à venir devant la commission, est parfaitement infondée. En ne se présentant pas devant une commission d’enquête qui les convoque, ils s’exposeraient à des poursuites pénales.

Cela vaut tout autant à l’égard d’Alexandre Benalla lui-même, qui peut faire l’objet d’une audition. Mais il ne pourra pas évoquer les faits qui font l’objet de poursuites juridictionnelles, donc de ses mises en examen. D’ailleurs, lorsque Jérôme Cahuzac fut auditionné par la commission d’enquête le concernant, il était déjà mis en examen.

Enfin, si l’on veut atteindre le chef de l’État, il reste deux possibilités. L’une sera utilisée mardi 31 juillet : les motions de censure contre le Gouvernement, déposées par Les Républicains et les groupes parlementaires de gauche. L’atteinte est indirecte car c’est le Gouvernement qui est visé. Mais elle est justifiée, car c’est le Gouvernement qui est responsable, lequel tire d’abord sa légitimité de sa nomination par le Président de la République, avant de la voir confirmer, éventuellement, par l’Assemblée : c’est ici la logique de la Ve République.

L’autre sera peut-être utilisée plus tard, en fonction de ce que décident les parlementaires, à la lumière des auditions qui auront encore lieu : l’engagement d’une procédure de destitution, s’ils considèrent que le Président a commis un « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l’exercice de son mandat ». La procédure est contraignante et traduirait la gravité de la situation. Mais elle peut être initiée par les sénateurs.

Telle est la logique de la séparation des pouvoirs, telle est la logique du fonctionnement de notre État, telle est la logique d’État ; qui n’est pas la raison d’État.

 

La conquête de l’espace

L’extrême droite se divise, la droite se radicalise, le centre se droitise.

C’est un constat que l’on peut dresser du paysage politique actuel, en France. Il n’y a qu’une cause à cela : l’élection présidentielle et ses résultats. Il y a une conséquence qui mérite d’être soulignée : la gauche bénéficie d’un espace qu’elle peine à occuper. Et qu’elle peut (re)conquérir.

Comme ce fut le cas en 2002, quoique pour des raisons différentes, la qualification au second tour de Marine Le Pen va entraîner un repli du vote (purement) frontiste. En 2002, c’était par dégoût et rejet du père ; en 2017, c’est par arrogance et incompétence de la fille. Sa piètre prestation lors du débat de l’entre-deux tours et son maintien indiscuté à la tête du parti ont conduit à une première scission.

Florian Philippot a fondé son propre parti, souhaitant ainsi se démarquer de deux noms au passé symbolique et indélébile pour de nombreux électeurs : « Le Pen » et « Front national ». En prônant pourtant la même idéologie d’extrême droite, pour la simple raison qu’il a largement contribué à la forger au cours de ces dernières années, il espère rajeunir et raviver les positions politiques de la droite « patriotique », c’est-à-dire, d’abord, nationaliste et extrémiste.

Les Républicains étaient assurés de remporter l’élection présidentielle. Ils l’ont néanmoins perdue. Il leur faut désormais se recentrer sur leur idéologie. En effet, la double déception que leurs partisans ont vécu, la défaite elle-même et sa cause, ne pourra être effacée qu’en puisant aux racines de leur philosophie conservatrice, pour rallier les égarés et contenir les fuites vers un centre droit qui gouverne, ou vers une extrême droite qui se reconstruit.

Le centre, quant à lui, a remporté l’élection présidentielle. C’est historique et doublement exceptionnel : d’abord, parce que, s’il contribue systématiquement à la victoire, il ne l’avait encore jamais obtenue ; ensuite, parce que la majorité des électeurs était positionnée à droite, non au centre. La victoire d’Emmanuel Macron est due au renoncement de François Hollande, lui permettant de faire le plein de voix, ainsi qu’à l’affaire Fillon, permettant à ce dernier de faire le vide des siennes.

L’espace politique occupé par le PS n’a pas disparu. Mais, aujourd’hui, il est muet

Mais les résultats sont là : les électeurs sont majoritairement à droite et attendent, donc, une politique de droite. Alors qu’il est un produit de la gauche, le Président de la République ne s’y est pas trompé, en nommant un Premier ministre Les Républicains. Le Gouvernement mène, depuis juin, une politique aux orientations libérales (ordonnances travail) et sécuritaires (loi anti-terrorisme), voire de contrôle des frontières (sur l’asile et l’immigration).

C’est à la fois la force et la faiblesse du centre : mener une politique de droite « et en même temps » de gauche, au gré des circonstances. C’est une force, car cela permet de s’adapter. C’est aussi une faiblesse, car cela fait perdre en crédibilité et peut surtout décevoir ceux qui ont moins de souplesse, donc affaiblir le mouvement.

Ce glissement droitier du paysage politique emporte une conséquence : une ouverture de l’espace à gauche.

Le Parti socialiste est actuellement mal en point, du fait d’une crise idéologique ancienne attisée durant le quinquennat précédent, du choix du candidat à la présidentielle et du score qu’il a obtenu. L’espace politique qu’il a toujours occupé n’a pas disparu pour autant.

C’est pourquoi il y a peu de chances qu’il disparaisse, contrairement à ce que disent, voire espèrent certains. D’ailleurs, plusieurs candidats s’affrontent pour en prendre la tête, montrant qu’il y a encore un intérêt à le diriger.

Néanmoins, pour revivre et exister, il doit s’affirmer et porter une ligne politique claire et déterminée. Il lui faudra assumer le bilan politique de ses années au pouvoir, dans ce qu’il a de vertueux, mais aussi dans ce qu’il a de malheureux. Assumer pour dépasser et clarifier pour diriger.

La personnalité de son Premier Secrétaire, désigné dans les prochaines semaines (les 15 et 29 mars), sera essentielle. Soit il sombrera dans les éternels conflits internes, écartelé entre les éternels courants dont il aura obtenu le ralliement, incapable d’arrêter une ligne directrice claire et convaincante. Les « frondeurs », qu’il sera incapable de faire taire, auront gagné. Le tourbillon n’en sera que renforcé, empêchant alors le Parti socialiste de sortir la tête de l’eau et le conduisant à la noyade inexorable.

Soit au contraire le Premier Secrétaire saura fixer une direction, asseoir un positionnement politique et l’exposer clairement, pour convaincre les militants d’abord, les sympathisants ensuite, les électeurs enfin. Le débat sera évidemment maintenu, mais une fois la position majoritaire arrêtée, c’est elle qui sera soutenue. En portant ainsi une voix claire, il pourra installer à nouveau le Parti socialiste dans le débat public.

Un espace politique est actuellement vacant au centre gauche. Si les socialistes ne dispose pas d’une voix forte pour s’y faire entendre, d’autres l’occuperont.