Pokerendum

Un référendum consiste à poser une question au peuple, en lui demandant d’y répondre par « Oui » ou par « Non ».

Le Président de la République, auquel revient l’initiative d’un référendum sous la VRépublique, que ce soit en matière législative ou en matière constitutionnelle, a dit que l’hypothèse d’un référendum à l’issue du « Grand débat national » était envisagée, peut-être même sous la forme de plusieurs questions posées. Mais avant même de poser question au peuple, un tel référendum soulève de nombreuses questions.

 

Peut-on poser plusieurs questions lors d’un référendum ?

Oui et cela s’est déjà produit.

Même si ce serait une première dans l’histoire da la Ve République, le peuple français a déjà eu à répondre à plusieurs questions le même jour, comme le 21 octobre 1945, lorsqu’il a fallu tourner la page de la IIIe République. Deux questions étaient alors posées : quant au souhait de faire une nouvelle Constitution et, si oui, sur l’organisation du pouvoir jusqu’à son adoption. Le « double oui » l’avait alors emporté.

L’article 11 de la Constitution permet qu’un projet ou une proposition de loi soit soumis à référendum, ce qui n’interdit pas d’en soumettre plusieurs le même jour. Mais il s’agit alors bien de plusieurs référendums et non d’un référendum à plusieurs questions ou réponses possibles. La distinction est technique et formelle, mais néanmoins essentielle car elle implique bien qu’il y ait plusieurs projets ou propositions de loi (autant qu’il y a de questions posées), non un seul texte divisé en plusieurs articles, vis-à-vis desquels les électeurs se prononceraient un à un. S’il s’agit de projets de loi, chacun devra alors être soumis au Conseil d’État et adopté en Conseil des ministres.

D’ailleurs la loi prévoit expressément cette possibilité de référendums multiples, le même jour. L’article L. 558-45 du Code électoral, introduit en 2013 et en vigueur depuis 2015, dispose ainsi que, « lorsque plusieurs référendums sont organisés le même jour », les électeurs se prononcent par « un bulletin de vote imprimé sur papier blanc permettant de répondre à chaque question posée par la réponse “ oui ” ou “ non ” ».

 

Peut-on organiser le référendum le 26 mai ?

Formellement, oui. Matériellement, il est encore temps, mais il ne faut point tarder.

Ni la Constitution ni la loi ne prévoit de délai strict entre le décret de convocation des électeurs et la tenue du scrutin, sauf celui relatif à la durée de la campagne électorale officielle. En matière de référendum, c’est la durée de droit commun qui s’applique, qui est de quinze jours.

Toutefois, pour ne pas altérer la sincérité du scrutin, il faut veiller à ce que ce dernier soit organisé dans de bonnes conditions. D’abord, il convient d’établir la liste électorale, qui est différente de celle relative aux élections européennes, puisque peuvent voter à ces dernières les ressortissants de l’Union européenne, résidant en France, tandis qu’ils ne peuvent le faire à un référendum.

Ensuite, il faut prévoir le matériel électoral : bulletins de vote (avec textes des projets de loi soumis à référendum), enveloppes, urnes, isoloirs, etc. Et, d’ailleurs, il faudra bien prévoir des enveloppes et des urnes distinctes pour chaque scrutin, c’est-à-dire, d’une part, pour les européennes et, d’autre part, pour le référendum. En revanche, l’article L. 558-45 précité permet qu’il n’y ait qu’un seul bulletin, donc qu’une seule enveloppe et qu’une seule urne pour toutes les questions posées par référendum le même jour. Or, s’il y a environ 70.000 bureaux de vote en France, il faudra alors 140.000 urnes et il sera peut-être nécessaire d’en acquérir quelques unes.

Pour organiser tout cela, il faut du temps. Le Ministère de l’Intérieur dit déjà se préparer à un tel référendum et l’on imagine donc que les délais pourraient être tenus.

Enfin, le débat électoral doit pouvoir être organisé et se dérouler convenablement, afin que les partis et groupements politiques puissent y participer. D’ailleurs, à ce sujet, depuis vendredi 1er février, soit le premier jour du troisième mois précédent l’organisation d’un scrutin, la loi « anti Fake News » s’applique à l’égard des élections européennes. S’il devait y avoir un référendum, elle s’appliquerait également à son égard, en vertu du 1° bis de l’article L. 558-46 du Code électoral.

 

Quelles questions peut-on poser ?

Le champ référendaire est limité, pas infini.

Il faut d’abord distinguer entre la matière législative et la matière constitutionnelle. Si la seconde peut bien faire l’objet d’un référendum, ce n’est pas sur le même fondement que la première et la procédure est différente. Il faut en effet recourir à l’article 89 de la Constitution, lequel impose que la révision constitutionnelle soumise à référendum soit préalablement adoptée par les deux assemblées du Parlement, en termes identiques. Il faudrait alors relancer cette épineuse réforme constitutionnelle, ce qui ne paraît pas (immédiatement) à l’ordre du jour.

L’article 11 de la Constitution, quant à lui, ne permet pas de la réviser mais ouvre le champ référendaire aux questions concernant l’organisation des pouvoirs publics (tant qu’elle ne relève pas de la Constitution), la politique économique, sociale et environnementale et les services publics qui y concourent, ainsi que la ratification des traités.

Si l’on peut ainsi soumettre à référendum la réduction du nombre de parlementaires, l’introduction d’une dose de proportionnelle, la question du cumul des mandats, le vote blanc ou des propositions économiques et sociales qui ressortiraient du Grand débat national, certaines questions en sont exclues, alors qu’elles pourraient être au cœur de ce débat. Tel est le cas du rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), d’une tranche supplémentaire de l’impôt sur le revenu ou de la taxe d’habitation pour tous, car il s’agit de mesures fiscales.

 

Quel est l’intérêt d’un tel référendum ?

Sortir de la crise… au risque de plonger dans une crise plus grave encore.

L’hypothèse du référendum a commencé à émerger lorsqu’Emmanuel Macron s’est adressé aux Français, le 10 décembre 2018, en pleine crise des « Gilets Jaunes ». C’était une façon de sortir de la crise, toutefois risquée. C’est d’ailleurs ce pour quoi le référendum a été imaginé sous la Ve République : permettre au Président de la République d’en appeler directement au peuple pour arbitrer une crise, raison justifiant qu’il s’agisse d’un pouvoir dispenser de contreseing.

L’idée de l’organiser le même jour que les élections européennes peut toutefois conduire à une confusion politique, car les enjeux sont différents. Toutefois, quoique scrutin européen à enjeu national, les européennes deviennent surtout un scrutin national à enjeu européen : l’élection est « nationalisée » et il ne fait nul doute que les questions de politiques nationales s’inviteront dans le débat.

À l’inverse, cumuler deux scrutins le même jour peut renforcer la mobilisation, ce qui est démocratiquement positif, d’autant plus qu’européennes et référendum sont les deux élections qui mobilisent le moins l’électorat. En algèbre, deux moins donnent un plus et l’on peut espérer qu’il en sera de même en matière de participation électorale.

Mais en matière de participation seulement car, sur le plan politique, le risque demeure élevé. En effet, lors d’un référendum, les électeurs ont tendance non à répondre à la question posée, mais à celui qui la pose et à sanctionner ainsi le Président de la République, directement. À ce titre, la multiplication des questions posées permet de désincarner le scrutin et d’espérer que l’électeur se concentre davantage sur les questions, surtout si elles sont consensuelles ou populaires.

Néanmoins, le risque est grand pour le Président de la République. D’abord, les référendums sont présentés comme ce qui permettra de sortir de la crise actuelle. Or le Président est directement et pleinement impliqué, que ce soit dans ses causes que dans le débat qu’il a initié. La critique n’attendra donc pas le nombre de questions et un mécontentement vis-à-vis du chef de l’État pourrait se traduire par un « Non » en bloc à tout ce qu’il propose.

Ensuite, poser des questions consensuelles ou populaires renforce paradoxalement ce risque, car l’électeur n’est pas dupe et supporte difficilement d’être pris pour ce qu’il n’est pas. Si « les questions qui fâchent » sont évitées, il pourrait boycotter ou s’opposer, pensant que ce ne sont pas là les solutions qu’il attendait.

Enfin, une élection n’est jamais gagnée d’avance. Des questions a priori consensuelles peuvent parfaitement susciter une hostilité de certains qui, bien organisés et à force d’arguments bien affinés, sauront convaincre. Notamment, la réduction du nombre de parlementaires pourrait heurter les sénateurs et, surtout, leur Président, lesquels bénéficient d’une implantation territoriale incontestable. Or la campagne se déroule précisément dans ces territoires.

Dans ce cas, la solution de sortie de crise deviendra l’entrée dans une crise plus profonde encore. Car si l’on imagine le scénario du pire, un « Non » qui l’emporte à toutes les questions posées et un parti de la majorité qui ne remporte pas les élections européennes, alors la situation politique sera très difficile et le temps paraitra long à certains jusqu’en 2022…

Organiser un ou plusieurs référendums le 26 mai prochain est donc un véritable coup de Poker. Un « Pokerendum » en quelque sorte.

 

 

 

À qui revient le dernier mot ?

Le pôle Institutions de L’Hétairie (association qui contribue au débat d’idées en produisant et en diffusant une réflexion de gauche sur l’ensemble des sujets qui structurent la vie politique française) publie aujourd’hui un livret sur « Contrôle de constitutionnalité : débat autour d’une clause de dernier mot au profit du Parlement ».

Mettant en question la légitimité du Conseil constitutionnel quand celui-ci contraint la légitimité du législateur, ce sujet concerne l’équilibre même de notre démocratie.

Ce livret (dont on peut télécharger une version intégrale en PDF ici) propose quatre contributions.

Jean-Eric Schoetl, ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, plaide pour une « clause de dernier mot » qui permettrait au Parlement de s’opposer à une décision du Conseil. Il développe les raisons qui le conduisent à défendre une vraie mutation de notre droit.

Benoît Schmaltz, maître de conférences en droit public, revient sur ces arguments qu’il pondère, notamment grâce à une approche de droit comparé. Il préconise toutefois la possibilité d’une loi de validation constitutionnelle lorsqu’une décision s’éloigne trop du texte originel de 1958 ou de l’esprit de ses rédacteurs.

Bertrand Mathieu, professeur agrégé des facultés de droit reste plus circonspect, même s’il partage la logique intellectuelle à l’origine de ces propositions. Il préfère plutôt se prononcer en faveur d’un regain référendaire.

Enfin, Floran Vadillo, docteur en science politique et président de L’Hétairie, propose un mécanisme institutionnel qui favoriserait une conciliation entre Parlement et Conseil constitutionnel en cas de désaccord ou, à défaut, le recours au référendum.

Le débat est introduit par un texte que La Constitution décodée reproduit ci-dessous.

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Une controverse doctrinale avait agité les théoriciens de l’État et du droit constitutionnel au début du XXe siècle sur Qui doit être le gardien de la Constitution. Les deux positions, respectivement incarnées par Hans Kelsen et Carl Schmitt, s’opposaient sur la nature juridictionnelle ou politique de ce gardien. Kelsen soutenait que le gardien de la norme juridique suprême ne devait avoir qu’une vocation et une existence juridiques, en n’étant subordonné à aucun autre pouvoir. Schmitt considérait pour sa part que le gardien de la norme politique fondamentale de l’État devait être préservée par l’autorité politique fondamentale.

Si désormais la controverse paraît globalement tranchée au profit du juge constitutionnel, on en retrouve une trace dans la Constitution de la Ve République, qui est encore une des rares à établir un « double gardiennage ». D’une part, en créant un Conseil constitutionnel et à travers le contentieux que ce dernier a développé, surtout depuis 1971, il y a un juge constitutionnel en charge de la préservation des droits et libertés que la Constitution garantit. D’autre part, l’article 5 de la Constitution confie au Président de la République le soin de « veille[r] au respect de la Constitution ».

Cette controverse ancienne paraît aujourd’hui évoluer. L’interrogation n’est plus « qui doit être le gardien de la Constitution ? », mais « à qui doit revenir le dernier mot en matière constitutionnelle ? » ou, plus précisément, en matière de préservation des droits et libertés constitutionnellement garantis. Le débat qui vous est proposé en est la parfaite illustration, en soulignant que, si la question du « gardien » semble désormais tranchée, celle de sa légitimité, elle, ne l’est toujours pas.

Car c’est bien cela qui ressort de ces deux controverses qui, au final, pourraient n’en former qu’une seule. La figure du « juge », indépendant mais nommé – et, sans doute, indépendant parce que nommé – continue de poser question en termes de légitimité démocratique, du moins dans notre modèle européen de justice constitutionnelle. Les défenseurs d’un droit de dernier mot au profit du Parlement considèrent ainsi qu’un tel juge ne saurait remettre en cause l’expression de la volonté générale, car elle est l’expression de la souveraineté nationale. Ou alors, si le juge est en mesure de le faire, en application du principe de la séparation des pouvoirs justifiant que le pouvoir du juge « arrête » le pouvoir du législateur, selon la terminologie de Montesquieu, ce législateur doit être en mesure, à son tour, de passer outre, en imposant sa position.

La démocratie ne garantit pas davantage une légitimité certaine que la légitimité ne suppose systématiquement la démocratie

Et à ceux qui seraient alors tentés d’ajouter qu’il faudra quelqu’un pour freiner le législateur qui lui-même freina le juge qui avait arrêté le législateur, il est aisé de répondre que cette circularité doit bien cesser un jour et qu’il est logique, dans une démocratie, qu’elle cesse au niveau de la représentation nationale.

Toute cette argumentation repose ainsi sur le principe de souveraineté nationale (ou populaire), qui gouverna d’ailleurs toute la doctrine du culte de la loi, au cours du XIXe siècle et qui justifiait, surtout, la souveraineté parlementaire. Le raisonnement était simple : la nation est souveraine, le parlement représente la nation, donc le parlement est souverain.

Mais la question peut être abordée différemment, non en termes de légitimité démocratique, mais en termes de légitimité constitutionnelle, car la démocratie ne garantit pas davantage une légitimité certaine que la légitimité ne suppose systématiquement la démocratie. La légitimité d’un pouvoir c’est l’exercer de telle sorte qu’il soit accepté par ceux auxquels il est destiné. Ainsi, la démocratie assure sans doute un haut degré de légitimité du pouvoir, puisque les destinataires de ce dernier sont également ceux qui en sont la source, voire qui l’exercent.

Néanmoins, un pouvoir qui a vocation à préserver l’ordre fondamental (c’est-à-dire la Constitution) peut se prévaloir d’une autre légitimité, le plaçant au-delà des aléas partisans et des soubresauts institutionnels que la démocratie favorise inévitablement et heureusement. Or la consécration constitutionnelle du juge du même nom, permettant de lui conférer autonomie et indépendance (et à condition de le faire effectivement), octroie à ce juge une légitimité certes moins démocratique, mais tout aussi effective.

En effet, sa légitimité constitutionnelle lui permet de préserver les droits et libertés des individus et d’être ainsi lui-même accepté par ceux auxquels son pouvoir s’adresse. Et si tel ne devait plus être le cas, la légitimité démocratique surgirait à nouveau, non plus, alors, en termes de « dernier mot » à l’égard d’une décision du juge, mais de remise en cause de son propre positionnement, par une intervention du souverain et d’une modification de l’ordre constitutionnel.

Ce débat vieux d’au moins un siècle, mais toujours actuel, concerne donc le fondement même de notre démocratie, car il interroge l’expression du souverain. Les contributeurs le prouvent à travers leurs riches réflexions et L’Hétairie les en remercie.

Télécharger le livret en PDF.

 

Grand rabâchage national

Le « Grand débat national » paraît – enfin – ouvert.

Promis pour décembre, repoussé à début janvier, il débute donc le 15 janvier. Promis pour trois mois, il n’en durera que deux, puisque le Président de la République en fixe le terme au 15 mars. Promis des plus ouverts, destiné à « transformer les colères en solutions », afin que « nous nous reposions ensemble les grandes questions de notre avenir », tout laisse penser, pourtant, qu’il sera canalisé, fermé et orienté.

Du Grand débat national qui était promis il ne restera donc qu’un Grand rabâchage national d’idées préconçues, de propositions arrêtées, qu’il ne s’agit que de valider.

Cela ressort, en premier lieu, de la lettre qu’Emmanuel Macron a adressée aux Français. Certes, il y précise qu’« il n’y pas de questions interdites », parmi les quatre grands thèmes qui ont été retenus : fiscalité et dépenses publiques, organisation de l’État et des services publics, transition écologique, démocratie et citoyenneté.

Toutefois, cela permet d’exclure de grands sujets de société, non seulement ceux qui ont été évoqués ces derniers jours (la peine de mort, le mariage pour tous, l’interruption volontaire de grossesse), mais aussi ceux dont l’actuelle majorité entendait se saisir (élargissement de la procréation médicalement assistée, lois bioéthiques, par exemple). Il ne s’agit pas, ici, de soutenir qu’il faille revenir sur les premier sujets, au contraire : ce sont des avancées considérables dans la préservation des droits humains et il convient de les préserver, en les faisant d’ailleurs prospérer. Mais pourquoi exclure les seconds, si l’on prône un débat effectivement ouvert ? C’est donc davantage le décalage entre le discours et sa réalisation qui interpelle.

Surtout, alors que le « débat devra répondre à des questions essentielles qui ont émergé ces dernières semaines », le Président de la République précise que « nous ne reviendrons pas sur les mesures que nous avons prises pour corriger [l’impôt trop élevé qui prive notre économie des ressources qui pourraient utilement s’investir dans les entreprises] afin d’encourager l’investissement et faire que le travail paie davantage ». En d’autres termes, il n’y a pas de questions interdites… sauf l’ISF (l’impôt de solidarité sur la fortune) ! À moins que le Président ne dise clairement aux Français « Causez braves gens, nous ne vous écouterons pas ».

Car c’est ce qui transparaît également des autres sujets abordés. Cela vaut à l’égard du modèle social, qui « est aussi mis en cause », car « certains le jugent insuffisant, d’autres trop cher en raison des cotisations qu’ils paient ». Comment ne pas voir là un écho au « pognon de dingue », tristement passé à la célébrité ? Cela vaut encore à l’égard des institutions et de leur réforme, où les questions sur la dose de proportionnelle, la réduction du nombre de parlementaires, le rôle des assemblées, « dont le Sénat et le Conseil économique, social et environnemental » paraissent toutes largement orientées.

« Le propre des questions insolubles est d’être usées par la parole », disait André Malraux

Cela ressort, en deuxième lieu, des conditions même d’organisation du Débat. Initialement confié à la Commission nationale du débat public (CNDP), celle-ci s’est elle-même placée en retrait, non sans souligner, pour motiver sa décision, que « tout débat public doit respecter les principes fondamentaux tels que, neutralité et indépendance des organisateurs, égalité de traitement des participants, transparence dans le traitement des résultats ». À cela s’ajoute des délais particulièrement contraints pour mener un tel débat, ce que la CNDP souligne elle-même dans son rapport : à peine deux mois, trois si l’on tient compte de la phase préparatoire, alors qu’il en faut généralement au moins quatre pour l’organiser dignement, lorsqu’il est territorialisé.

Cela ressort, en troisième lieu, de ceux qui vont en avoir la charge : on a appris ce matin que ce seront deux membres du Gouvernement, Emmanuelle Wargon et Sébastien Lecornu. Alors qu’un tel débat devrait offrir des garanties de neutralité et d’indépendance, ce que permettrait la CNDP qui est une autorité administrative indépendante, il sera mené, orchestré, peut-être même instrumentalisé par le Gouvernement.

« Le propre des questions insolubles est d’être usées par la parole », disait André Malraux. Confronté à une crise sans précédent depuis plus de deux mois, l’Exécutif l’a bien compris : le grand rabâchage qu’il va offrir n’a d’autre vocation que de diluer les doléances dans un vaste discours dont on nourrit le plus grand scepticisme à l’égard de ce qui en ressortira. Comment imaginer que, ainsi animé par le Gouvernement, ainsi organisé dans un délai si bref, ainsi orienté par le Président de la République, il puisse donner lieu à un véritable échange, éclairé ou ouvert ?

Le plus dramatique – et l’on aimerait pourtant se tromper – c’est sans doute qu’il ne fera que conforter, peut-être même avant de commencer, les doutes et défiances que nourrissent les Français à l’égard du pouvoir et des institutions, comme l’a montré un récent sondage. Plutôt que de permettre de renouer le dialogue, il pourrait alors cliver davantage.