Mauvais timing

La réforme des retraites est examinée par une commission spéciale, à l’Assemblée nationale, avant son examen en séance, la semaine prochaine. Invité de la mi-journée de la radio RFI le 3 février dernier, puis interrogé par Angélique Schaller, Journaliste à La Marseillaise, les lecteurs de La Constitution décodée pourront retrouver ici ces deux interviews, qui retracent la procédure parlementaire et dénoncent le recours à l’article 49, al. 3 de la Constitution, injustifié en l’espèce.

Le Gouvernement se trompe de timing : la réforme arrive trop tôt ou trop tard

Retraites : « La réforme n’arrive pas au bon moment au Parlement », l’interview à RFI du 3 février 2020.

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L’interview à La Marseillaise.

La Marseillaise : C’est manifestement le texte du gouvernement qui va se retrouver sur la table des parlementaires. Un texte sur lequel l’avis du Conseil d’État a été très sévère. Quelle incidence cela peut-il avoir ?

Jean-Philippe Derosier : à ce stade, rien de spécial, le Conseil d’État ne délivre qu’un avis, et celui-ci n’a aucun effet particulièrement contraignant. Mais le Conseil d’État n’étant pas un béotien en matière d’analyse du droit, quand il pointe des problèmes juridiques, en particulier lorsqu’ils sont constitutionnels et que ceux-ci sont ensuite portés au Conseil constitutionnel une fois la loi adoptée, il arrive, pas systématiquement mais fréquemment, que le Conseil constitutionnel censure. Mais ce sont des procédures déconnectées.

On entend parler de la possibilité d’un recours au 49.3. Quel serait l’impact ? 

J.-Ph. D. : L’article 49 alinéa 3 est un article initialement destiné à créer une majorité sur un texte alors même qu’elle n’existe pas effectivement. Il permet de faire adopter le texte sans le voter dans une procédure qui engage la responsabilité du gouvernement.

Durant la Ve République, il a d’abord été utilisé à cette fin, en particulier pendant le second septennat de François Mitterrand et spécifiquement durant le gouvernement Rocard puisque le Parti socialiste n’avait que la majorité relative. Ensuite, à partir des années 2000, il a été dénaturé, utilisé comme un moyen de contrer l’obstruction parce qu’il implique que le débat sur le texte s’arrête. Ce qu’ont fait Raffarin et De Villepin. Prenant acte de cela, les législateurs constitutionnels lors de la révision de 2008 ont décidé de restreindre son recours, limités aux seules loi de finances et de financement de la Sécurité sociale, plus un autre texte par session. C’est ainsi que le gouvernement Valls y a eu recours à deux reprises – sur la loi Macron en 2015 puis la loi El Khomri en 2016 – mais en revenant au sens originel, en l’utilisant afin de créer une majorité qui n’existait pas ou qui était incertaine : c’était le moment des frondeurs.

Bâillonner l’opposition est condamnable du point de vue tant politique que constitutionnel

Et aujourd’hui ?

J.-Ph. D. : Aujourd’hui, on l’évoque. Je ne sais pas si c’est une hypothèse sérieuse, mais ce serait pour revenir à cette dénaturation que je dénonçais, à savoir faire tomber tous les amendements. Je pense que c’est une erreur. Faire taire, bâillonner ainsi l’opposition n’est jamais la bonne solution. Le 49.3 est une arme constitutionnelle mais qui est parfois utilisée à d’autres fins que celle pour laquelle elle a été prévue et cela est condamnable tant du point de vue politique que du point de vue constitutionnel.

L’usage du 49.3 prête le flanc à la critique antidémocratique surtout quand il est utilisé en début de procédure : vous coupez court au débat. Et, à l’aube des élections municipales, ce ne serait évidemment pas un bon signe envoyé.

Qu’est-ce que cela dit de la conception du gouvernement de la démocratie parlementaire ?

J.-Ph. D. : Le texte est arrivé soit trop tôt, soit trop tard au Parlement. Trop tôt car les partenaires sont encore en pleine discussion sur le financement et c’est donc un texte « à trous » qui est présenté. Soit trop tard parce qu’ils ont passé des mois à discuter au niveau gouvernemental, dans la pleine opacité des bureaux de Matignon, de l’Élysée ou des ministères alors que le lieu de la délibération, c’est le Parlement.

Alors que c’est un texte qui a vocation à s’appliquer dans plusieurs années et non pas à la rentrée prochaine, le gouvernement a choisi d’avoir recours à la procédure accélérée. C’est complètement contre-productif et c’est un non-sens au regard de la procédure parlementaire. Donc ce gouvernement n’a pas de considération à l’égard du Parlement. Or, on n’a jamais, jusqu’à ce jour, trouvé mieux que le Parlement et les parlementaires pour faire la loi. Des discussions, des échanges, entre majorité et opposition, au sein même d’une majorité, entre les deux chambres… permettent d’élaborer un texte pas forcément parfait, mais fruit d’une réflexion qui permet de déployer des effets sur le long cours.

Entretien réalisé par Angélique Schaller

Répondre à la crise démocratique

« Répondre à la crise démocratique » : vaste sujet, vaste question.

C’est ce que François Hollande, Président de la République de 2012 à 2017, propose d’aborder dans un ouvrage paru le 23 octobre, chez Fayard. Il a accepté de venir en débattre avec les étudiants, à la faculté de droit de l’université de Lille, ce mardi 12 novembre 2019.

Dans le cadre d’entretiens, l’ancien Président de la République répond aux questions posées par Marc-Olivier Padis, directeur des études de Terra Nova, à partir de son expérience : « J’ai pu moi-même faire le constat des ambiguïtés et des contradictions de notre Constitution. Elle tente de plus en plus mal de conjuguer le régime parlementaire avec une dérive présidentialiste qu’amplifie le quinquennat. Loin d’ajouter les avantages de l’autorité et de la responsabilité, ce mélange des genres aboutit à une confusion au sein de l’exécutif, avec la dyarchie Président-Premier ministre, et à une concentration excessive des pouvoirs au détriment du Parlement. Elle conduit la majorité à l’Assemblée nationale à un dilemme impossible : la loyauté jusqu’au bout ou la fronde jusqu’à sa perte » (page 14).

À propos de l’équilibre institutionnel de la Ve République, trois aspects sont mis en avant. D’une part, la domination du Président, qui se retrouve peu légitime en réalité, en raison du score qu’il obtient désormais au 1er tour de l’élection présidentielle (28,6% pour François Hollande, 24% pour Emmanuel Macron ou 31,2% pour Nicolas Sarkozy), sans commune mesure avec celui qu’ont pu obtenir les Présidents élus au début de l’histoire de notre Constitution (44,7 pour le Général de Gaulle en 1965 ou 44,5% pour Georges Pompidou en 1969). D’autre part, notre Parlement est affaibli, car il n’est appelé qu’à appliquer la politique présidentielle, depuis l’introduction du quinquennat. Enfin, en raison d’une offre partisane et politique de plus en plus vaste et éclatée, les partis politiques s’affaiblissent et perdent en légitimité.

Une évolution de nos institutions paraît donc nécessaire pour résoudre cette crise démocratique.

Cependant, il ne s’agit ni d’instaurer une VIe République parlementaire, car elle présenterait le risque d’un retour en arrière, vers le régime de la IVe République, peut-être en pire, ni de rétablir une déconnexion entre la durée des mandats présidentiel et législatif, qui conduirait à l’écueil de la cohabitation, qui pourrait être encore moins facilement acceptée aujourd’hui qu’elle ne l’a été dans les années 1980 et 1990.

Poursuivant ce qu’il avait déjà évoqué lors du soixantième anniversaire de la Ve République, le 4 octobre 2018, François Hollande propose de faire évoluer notre régime vers le modèle présidentiel américain.

Le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat

Le Président serait élu pour six ans, pour un mandat renouvelable, tandis que l’Assemblée nationale serait élue pour quatre ans, selon le scrutin actuel. Le Gouvernement serait nommé par le Président, qui en serait le chef. La fonction de Premier ministre serait ainsi supprimée, tout comme la responsabilité politique, la dissolution, ou encore les articles 16 ou 49, al. 3. Le référendum serait maintenu, qu’il soit d’initiative présidentielle, partagée (avec un abaissement des seuils) ou législative (par la majorité de l’Assemblée nationale). Il pourrait alors être utilisé comme outil de résolution de crise. Enfin, une Assemblée de citoyens tirés au sort pourrait être saisie sur certains texte.

Si une évolution de notre régime peut se révéler utile, comme on l’a déjà souligné, on demeure réservé sur les modifications proposées, qui paraissent peu adaptées aux spécificités politico-constitutionnelles françaises.

Le régime présidentiel suppose en effet, pour fonctionner efficacement et durablement, une grande culture du compromis, un effacement du fait majoritaire et un assouplissement des clivages partisans. Tel est le cas aux États-Unis. Tel paraît difficilement pouvoir être le cas en France.

D’abord, la présidentialisation du régime mérite d’être nuancée. Si le Président occupe effectivement une place essentielle, cette dernière n’a pas été renforcée par le quinquennat, mais au contraire stabilisée. Ainsi, le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat. Or cette présidentialisation d’un régime qui est fondamentalement parlementaire est le gage de la rationalisation, de la stabilité et de l’efficacité de notre régime.

Ensuite, la seule disparition du Premier ministre, de la responsabilité politique et de la dissolution ne fera pas disparaître le fort clivage entre majorité et opposition qui existe dans notre pays et qui n’existe pas aux États-Unis. Or, dès lors qu’il n’y a plus de leviers permettant de résoudre une crise et de diluer un blocage, l’acceptation du compromis est indispensable. C’est bien parce que ce compromis est absent de la plupart des cultures politiques que le régime présidentiel n’a jamais fonctionné ailleurs que là où il est né.

Enfin, il est assez paradoxal, alors que la crise que connaissent de nombreuses démocraties est d’abord une crise de la confiance, que l’on propose de la résoudre en supprimant la responsabilité politique, véritable dette de tout pouvoir, comme le soulignait Guy Carcassonne.

Renforcer les pouvoirs de notre Parlement contribuerait à répondre à la crise que traverse la Ve République. Mais celle-ci ne concerne pas tant la démocratie que la confiance dans celle-ci. Rétablir cette confiance requiert d’abord de rétablir celle envers les élus. C’est là que se trouvent les premiers éléments de réponse.

François Hollande et le fait majoritaire contestataire

Répondant à l’invitation de l’Institut ibéro-américain de droit constitutionnel, j’ai pu exposer, lors de son XIIIème Congrès qui s’est tenu du 1er au 3 février derniers, la notion de « fait majoritaire contestataire » qui caractérise le quinquennat de François Hollande, à l’aune des événements les plus récents. C’était également une occasion de rendre hommage à la Constitution mexicaine qui a célébré, du 31 janvier au 5 février 2017, son 100ème anniversaire.

Si j’ai déjà présenté ce fait majoritaire d’un genre nouveau, ici ou , je livre ici les grandes lignes de ma communication, qui en expose les dernières évolutions. Elles ne manquent pas d’éclairer la teneur du débat afférent à la campagne présidentielle.

La décision de François Hollande du 1er décembre 2016 de ne pas se présenter à sa propre succession au terme de son premier mandat est historique. Elle est l’aboutissement d’un quinquennat lui-même particulier, qui a vu naître un fait majoritaire d’un nouveau genre : le fait majoritaire contestataire.

D’une part, celui-ci se distingue des autres types de fait majoritaire que l’on a connu jusqu’à présent. Il n’est ni absolu et inconditionnel ni absolu et conditionnel. Il n’est pas davantage relatif ou pluriel. Il n’est pas non plus minoritaire ou d’opposition.

D’autre part, il se caractérise par l’existence d’une contestation au sein même du groupe et du parti politiques majoritaires à l’Assemblée nationale. On l’a vu apparaître lors du vote du 9 octobre 2012 sur le Traité de stabilité financière, où 20 députés socialistes ont voté contre. Il s’est manifesté à de nombreuses autres reprises, comme le vote de la loi sur la sécurisation de l’emploi (6 députés socialistes ont voté contre et 35 se sont abstenus), le 9 avril 2013.

Enfin, il a imposé la réutilisation de mécanismes prévus par la Constitution pour rationaliser le parlementarisme, qui n’avaient pas vocation à être utilisés dès lors qu’un groupe politique détient la majorité absolue à l’Assemblée nationale, comme c’était le cas en début de quinquennat. Il s’agit du vote bloqué (art. 44, al. 3 de la Constitution) et de l’article 49, alinéa 3.

On peut identifier sept facteurs qui causèrent ce fait majoritaire particulier. Aucun n’est déterminant en soi et il n’est point indispensable qu’ils soient tous présents pour que celui-ci voie le jour. Mais leur conjonction pendant ce quinquennat a conduit inéluctablement à cette situation.

En premier lieu, la victoire de François Hollande : il s’agit davantage d’une victoire par contestation que par adhésion. Si François Hollande a été élu, c’est d’abord parce que Nicolas Sarkozy a été battu.

En deuxième lieu, la victoire aux législatives : si l’obtention d’une majorité socialiste résulte de l’effet de l’élection présidentielle, elle est également due au rejet de l’ancienne majorité. Les nouveaux élus se sentaient alors certes redevables au Président, mais peut-être moins qu’ils n’auraient dû l’être.

En troisième lieu, l’arrivée de nouveaux élus : à nouvelle majorité, nouveaux élus, par définition. Mais les élections de 2012 ont permis un (certain) renouvellement. Les jeunes députés, peu expérimentés, étaient peu familiers de la solidarité majoritaire.

En quatrième lieu, le contexte de crise économique : chômage, croissance faible, dette ont causé un mécontentement de la population, contribuant à l’alternance. Les électeurs attendaient beaucoup du nouveau Gouvernement, qui a cumulé erreurs de communication et manque de pédagogie.

En cinquième lieu, la nomination du Premier ministre : si Jean-Marc Ayrault était parfaitement légitime, en ayant largement contribué à la victoire du Président grâce au relai qu’il entretenait auprès des députés socialistes, il n’était point le seul. La primaire de 2011, conférant certes une légitimité au candidat qu’elle a désigné, en a également conféré une à celle qui l’a mis en ballotage et qui se trouvait également être le Premier Secrétaire du Parti socialiste.

En sixième lieu, les investitures aux élections législatives : elles ont été décidées sous la direction de Martine Aubry, non de François Hollande. Or leur opposition latente a engendré un certain détachement des députés fraîchement élus vis-à-vis du second, alors qu’ils se sentaient redevables à la première.

En septième lieu, la « normalité » : la « présidence normale », prônée par le candidat, ne pouvait être pleinement appliquée par le Président, car ce dernier est par définition une personne extraordinaire. L’autorité nécessaire lui a alors fait défaut.

Tout cela a inéluctablement conduit à une fragmentation de la majorité, non seulement des partis alliés, mais aussi et surtout du parti du Président. C’est sans doute là la caractéristique essentielle de ce fait majoritaire d’un nouveau genre.

Cette contestation politique interne a ensuite gagné l’opinion publique, engendrant une perte de crédibilité, d’autorité et de légitimité du Président et de son Gouvernement. À ce titre, en septembre 2014, Manuel Valls a été le premier Premier Ministre de l’histoire de la Vème République à n’obtenir la confiance de l’Assemblée nationale qu’avec une majorité relative. Pour gouverner, le recours aux armes du parlementarisme rationalisé fut alors indispensable. La conclusion finale vint avec le renoncement du 1er décembre 2016.

Un Président a décidément besoin du soutien de l’Assemblée nationale pour conduire sa politique et que c’est donc bien des élections législatives que vient le pouvoir.

Gardons-le constamment à l’esprit.