Répondre à la crise démocratique

« Répondre à la crise démocratique » : vaste sujet, vaste question.

C’est ce que François Hollande, Président de la République de 2012 à 2017, propose d’aborder dans un ouvrage paru le 23 octobre, chez Fayard. Il a accepté de venir en débattre avec les étudiants, à la faculté de droit de l’université de Lille, ce mardi 12 novembre 2019.

Dans le cadre d’entretiens, l’ancien Président de la République répond aux questions posées par Marc-Olivier Padis, directeur des études de Terra Nova, à partir de son expérience : « J’ai pu moi-même faire le constat des ambiguïtés et des contradictions de notre Constitution. Elle tente de plus en plus mal de conjuguer le régime parlementaire avec une dérive présidentialiste qu’amplifie le quinquennat. Loin d’ajouter les avantages de l’autorité et de la responsabilité, ce mélange des genres aboutit à une confusion au sein de l’exécutif, avec la dyarchie Président-Premier ministre, et à une concentration excessive des pouvoirs au détriment du Parlement. Elle conduit la majorité à l’Assemblée nationale à un dilemme impossible : la loyauté jusqu’au bout ou la fronde jusqu’à sa perte » (page 14).

À propos de l’équilibre institutionnel de la Ve République, trois aspects sont mis en avant. D’une part, la domination du Président, qui se retrouve peu légitime en réalité, en raison du score qu’il obtient désormais au 1er tour de l’élection présidentielle (28,6% pour François Hollande, 24% pour Emmanuel Macron ou 31,2% pour Nicolas Sarkozy), sans commune mesure avec celui qu’ont pu obtenir les Présidents élus au début de l’histoire de notre Constitution (44,7 pour le Général de Gaulle en 1965 ou 44,5% pour Georges Pompidou en 1969). D’autre part, notre Parlement est affaibli, car il n’est appelé qu’à appliquer la politique présidentielle, depuis l’introduction du quinquennat. Enfin, en raison d’une offre partisane et politique de plus en plus vaste et éclatée, les partis politiques s’affaiblissent et perdent en légitimité.

Une évolution de nos institutions paraît donc nécessaire pour résoudre cette crise démocratique.

Cependant, il ne s’agit ni d’instaurer une VIe République parlementaire, car elle présenterait le risque d’un retour en arrière, vers le régime de la IVe République, peut-être en pire, ni de rétablir une déconnexion entre la durée des mandats présidentiel et législatif, qui conduirait à l’écueil de la cohabitation, qui pourrait être encore moins facilement acceptée aujourd’hui qu’elle ne l’a été dans les années 1980 et 1990.

Poursuivant ce qu’il avait déjà évoqué lors du soixantième anniversaire de la Ve République, le 4 octobre 2018, François Hollande propose de faire évoluer notre régime vers le modèle présidentiel américain.

Le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat

Le Président serait élu pour six ans, pour un mandat renouvelable, tandis que l’Assemblée nationale serait élue pour quatre ans, selon le scrutin actuel. Le Gouvernement serait nommé par le Président, qui en serait le chef. La fonction de Premier ministre serait ainsi supprimée, tout comme la responsabilité politique, la dissolution, ou encore les articles 16 ou 49, al. 3. Le référendum serait maintenu, qu’il soit d’initiative présidentielle, partagée (avec un abaissement des seuils) ou législative (par la majorité de l’Assemblée nationale). Il pourrait alors être utilisé comme outil de résolution de crise. Enfin, une Assemblée de citoyens tirés au sort pourrait être saisie sur certains texte.

Si une évolution de notre régime peut se révéler utile, comme on l’a déjà souligné, on demeure réservé sur les modifications proposées, qui paraissent peu adaptées aux spécificités politico-constitutionnelles françaises.

Le régime présidentiel suppose en effet, pour fonctionner efficacement et durablement, une grande culture du compromis, un effacement du fait majoritaire et un assouplissement des clivages partisans. Tel est le cas aux États-Unis. Tel paraît difficilement pouvoir être le cas en France.

D’abord, la présidentialisation du régime mérite d’être nuancée. Si le Président occupe effectivement une place essentielle, cette dernière n’a pas été renforcée par le quinquennat, mais au contraire stabilisée. Ainsi, le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat. Or cette présidentialisation d’un régime qui est fondamentalement parlementaire est le gage de la rationalisation, de la stabilité et de l’efficacité de notre régime.

Ensuite, la seule disparition du Premier ministre, de la responsabilité politique et de la dissolution ne fera pas disparaître le fort clivage entre majorité et opposition qui existe dans notre pays et qui n’existe pas aux États-Unis. Or, dès lors qu’il n’y a plus de leviers permettant de résoudre une crise et de diluer un blocage, l’acceptation du compromis est indispensable. C’est bien parce que ce compromis est absent de la plupart des cultures politiques que le régime présidentiel n’a jamais fonctionné ailleurs que là où il est né.

Enfin, il est assez paradoxal, alors que la crise que connaissent de nombreuses démocraties est d’abord une crise de la confiance, que l’on propose de la résoudre en supprimant la responsabilité politique, véritable dette de tout pouvoir, comme le soulignait Guy Carcassonne.

Renforcer les pouvoirs de notre Parlement contribuerait à répondre à la crise que traverse la Ve République. Mais celle-ci ne concerne pas tant la démocratie que la confiance dans celle-ci. Rétablir cette confiance requiert d’abord de rétablir celle envers les élus. C’est là que se trouvent les premiers éléments de réponse.

François Hollande et le fait majoritaire contestataire

Répondant à l’invitation de l’Institut ibéro-américain de droit constitutionnel, j’ai pu exposer, lors de son XIIIème Congrès qui s’est tenu du 1er au 3 février derniers, la notion de « fait majoritaire contestataire » qui caractérise le quinquennat de François Hollande, à l’aune des événements les plus récents. C’était également une occasion de rendre hommage à la Constitution mexicaine qui a célébré, du 31 janvier au 5 février 2017, son 100ème anniversaire.

Si j’ai déjà présenté ce fait majoritaire d’un genre nouveau, ici ou , je livre ici les grandes lignes de ma communication, qui en expose les dernières évolutions. Elles ne manquent pas d’éclairer la teneur du débat afférent à la campagne présidentielle.

La décision de François Hollande du 1er décembre 2016 de ne pas se présenter à sa propre succession au terme de son premier mandat est historique. Elle est l’aboutissement d’un quinquennat lui-même particulier, qui a vu naître un fait majoritaire d’un nouveau genre : le fait majoritaire contestataire.

D’une part, celui-ci se distingue des autres types de fait majoritaire que l’on a connu jusqu’à présent. Il n’est ni absolu et inconditionnel ni absolu et conditionnel. Il n’est pas davantage relatif ou pluriel. Il n’est pas non plus minoritaire ou d’opposition.

D’autre part, il se caractérise par l’existence d’une contestation au sein même du groupe et du parti politiques majoritaires à l’Assemblée nationale. On l’a vu apparaître lors du vote du 9 octobre 2012 sur le Traité de stabilité financière, où 20 députés socialistes ont voté contre. Il s’est manifesté à de nombreuses autres reprises, comme le vote de la loi sur la sécurisation de l’emploi (6 députés socialistes ont voté contre et 35 se sont abstenus), le 9 avril 2013.

Enfin, il a imposé la réutilisation de mécanismes prévus par la Constitution pour rationaliser le parlementarisme, qui n’avaient pas vocation à être utilisés dès lors qu’un groupe politique détient la majorité absolue à l’Assemblée nationale, comme c’était le cas en début de quinquennat. Il s’agit du vote bloqué (art. 44, al. 3 de la Constitution) et de l’article 49, alinéa 3.

On peut identifier sept facteurs qui causèrent ce fait majoritaire particulier. Aucun n’est déterminant en soi et il n’est point indispensable qu’ils soient tous présents pour que celui-ci voie le jour. Mais leur conjonction pendant ce quinquennat a conduit inéluctablement à cette situation.

En premier lieu, la victoire de François Hollande : il s’agit davantage d’une victoire par contestation que par adhésion. Si François Hollande a été élu, c’est d’abord parce que Nicolas Sarkozy a été battu.

En deuxième lieu, la victoire aux législatives : si l’obtention d’une majorité socialiste résulte de l’effet de l’élection présidentielle, elle est également due au rejet de l’ancienne majorité. Les nouveaux élus se sentaient alors certes redevables au Président, mais peut-être moins qu’ils n’auraient dû l’être.

En troisième lieu, l’arrivée de nouveaux élus : à nouvelle majorité, nouveaux élus, par définition. Mais les élections de 2012 ont permis un (certain) renouvellement. Les jeunes députés, peu expérimentés, étaient peu familiers de la solidarité majoritaire.

En quatrième lieu, le contexte de crise économique : chômage, croissance faible, dette ont causé un mécontentement de la population, contribuant à l’alternance. Les électeurs attendaient beaucoup du nouveau Gouvernement, qui a cumulé erreurs de communication et manque de pédagogie.

En cinquième lieu, la nomination du Premier ministre : si Jean-Marc Ayrault était parfaitement légitime, en ayant largement contribué à la victoire du Président grâce au relai qu’il entretenait auprès des députés socialistes, il n’était point le seul. La primaire de 2011, conférant certes une légitimité au candidat qu’elle a désigné, en a également conféré une à celle qui l’a mis en ballotage et qui se trouvait également être le Premier Secrétaire du Parti socialiste.

En sixième lieu, les investitures aux élections législatives : elles ont été décidées sous la direction de Martine Aubry, non de François Hollande. Or leur opposition latente a engendré un certain détachement des députés fraîchement élus vis-à-vis du second, alors qu’ils se sentaient redevables à la première.

En septième lieu, la « normalité » : la « présidence normale », prônée par le candidat, ne pouvait être pleinement appliquée par le Président, car ce dernier est par définition une personne extraordinaire. L’autorité nécessaire lui a alors fait défaut.

Tout cela a inéluctablement conduit à une fragmentation de la majorité, non seulement des partis alliés, mais aussi et surtout du parti du Président. C’est sans doute là la caractéristique essentielle de ce fait majoritaire d’un nouveau genre.

Cette contestation politique interne a ensuite gagné l’opinion publique, engendrant une perte de crédibilité, d’autorité et de légitimité du Président et de son Gouvernement. À ce titre, en septembre 2014, Manuel Valls a été le premier Premier Ministre de l’histoire de la Vème République à n’obtenir la confiance de l’Assemblée nationale qu’avec une majorité relative. Pour gouverner, le recours aux armes du parlementarisme rationalisé fut alors indispensable. La conclusion finale vint avec le renoncement du 1er décembre 2016.

Un Président a décidément besoin du soutien de l’Assemblée nationale pour conduire sa politique et que c’est donc bien des élections législatives que vient le pouvoir.

Gardons-le constamment à l’esprit.

Touche pas à ma Constitution !

Une Constitution est faite pour durer, ce qui n’empêche pas qu’elle puisse être révisée. Toutefois, s’il est parfois nécessaire de la faire évoluer, on ne saurait en altérer les fondements.

Ainsi que l’a exposé Guy Carcassonne, la Constitution de « la Vème République a fait de la France une démocratie moderne, mais elle peut toujours gagner en démocratie et en modernité ». Ajoutons que l’objectif, en 1958, était de rationaliser effectivement le régime parlementaire, afin d’assurer une stabilité politique et institutionnelle. Pour cela, différents mécanismes ont été prévus (rôle du Président de la République, création du Conseil constitutionnel, encadrement du Parlement, etc.).

Parmi ces mécanismes, il y a notamment l’article 49 qui réglemente la mise en cause de la responsabilité politique du Gouvernement par l’Assemblée nationale. On l’a dit, il a introduit une nouveauté consistant à inverser le rapport de confiance et à ne plus contraindre le premier à démontrer qu’il est soutenu par la seconde mais à permettre à la seconde de montrer à tout instant qu’elle ne soutient plus le premier. La confiance n’est plus prouvée, elle est présumée car elle découle de la légitimité du Président élu.

Cet article a également prévu la possibilité de faire adopter un texte sans le voter : c’est le célèbre « 49, 3 », c’est-à-dire l’article 49, alinéa 3, par lequel le Premier ministre engage la responsabilité du Gouvernement sur un texte. Si aucune motion de censure, déposée dans les 24 heures, n’est votée dans les 48 heures suivantes, le texte est adopté. À l’inverse, si la motion de censure est adoptée, le texte est rejeté et le Gouvernement doit démissionner.

Ce mécanisme n’est en rien un déni de démocratie, contrairement à ce que certains de ses détracteurs soutiennent. Au contraire, il participe pleinement de la volonté de rendre la démocratie efficace en permettant que des décisions soient prises.

Il permet ainsi de créer une majorité sur un texte lorsqu’elle n’existe pas. L’usage du « 49, 3 » signifie que le Gouvernement juge un texte à ce point important qu’il veut discipliner sa majorité en lui indiquant que, si elle ne veut pas du texte, elle doit alors aussi renoncer à ce Gouvernement. Naturellement, la logique du régime parlementaire voudra que, si une majorité censure le Gouvernement, l’Assemblée nationale sera dissoute et le peuple sera appelé à trancher le conflit entre le Gouvernement et le Parlement, lors d’élections législatives.

Rien de plus démocratique.

Arme redoutable de rationalisation du parlementarisme, le « 49, 3 » n’est redouté que par ceux qu’il contraint, à savoir les quelques parlementaires réticents à s’aligner derrière un Gouvernement qu’ils sont pourtant supposés soutenir. Il est donc un instrument de discipline de la majorité garantissant que la politique gouvernementale sera menée efficacement.

Imaginé alors que la IVème République poussait son dernier soupir, il est ainsi indispensable à cette rationalisation et à l’équilibre institutionnel qui est permis par la Constitution de la Vème République. Le supprimer, c’est affaiblir cet équilibre et risquer de faire vaciller les fondements de notre régime.

Certes, on dit que, depuis 1962, le fait majoritaire est apparu et que ces mécanismes de rationalisation ont été prévus lors d’un temps où il n’existait pas. Si c’est incontestable, cela ne signifie pas, pour autant, qu’ils sont devenus inutiles. Preuve en est, entre 1988 et 1993 et, en particulier, jusqu’en 1991, au cours du Gouvernement de Michel Rocard, le « 49, 3 » a été plus utilisé qu’il ne l’a jamais été. Le fait majoritaire existait bel et bien mais le Gouvernement ne pouvait compter que sur une majorité relative, non absolue. Il lui était donc indispensable d’user de cet outil pour faire adopter des textes importants. Si les députés devaient juger que son usage était inapproprié ou que le texte ne devait pas être adopté, ils pouvaient déposer et voter une motion de censure. Plusieurs l’ont été, aucune n’a abouti, même s’il s’en est parfois fallu de peu.

De même, au cours de ce quinquennat, certains députés de la majorité ont mené une « fronde », conduisant le Premier ministre à user de cette procédure, pourtant inutilisée depuis la révision constitutionnelle de 2008. Si cette révision en avait restreint l’usage, sans doute de façon déjà dangereuse, elle en avait néanmoins maintenu le principe, pour les lois budgétaires et pour un texte par session.

Son emploi depuis 1958, en particulier entre 1988 et 1991 et depuis 2012, démontre qu’en dépit du fait majoritaire, le « 49, 3 » est indispensable. En revoir les possibilités d’utilisation, non pas en le supprimant « purement et simplement », mais bien en le limitant aux seules lois budgétaires, est dangereux car cela atteint les fondements mêmes de notre régime : sa rationalisation voulue et nécessaire. S’il est souhaitable que notre Constitution évolue pour permettre, notamment, que la voix du citoyen soit mieux entendue, cela ne peut pas se faire au prix de la stabilité et de l’efficacité.

Renforcer la démocratie ne signifie pas altérer la démocratie. Cela, c’est l’affaiblir.

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La Constitution décodée prend des vacances ! Nous vous souhaitons d’excellentes fêtes de fin d’année et vous donnons rendez-vous le 9 janvier 2017, pour le prochain billet.