Pacte… avec les Français

Les parlementaires de gauche rêvent que la Loi Pacte débouche sur un pacte avec les Français.

Ce projet de loi prévoit un plan d’action pour la croissance et la transformation des entreprises (PACTE). L’un de ses articles tend à privatiser Aéroport de Paris, ce qui est contesté par toutes les oppositions, notamment en raison du modèle économique rentable de la société, mais aussi de sa dimension stratégique. L’État perdrait ainsi le contrôle de la société.

Actuellement en discussion au Parlement, le texte revient en séance au Sénat en nouvelle lecture la semaine prochaine, où une question préalable devrait être votée, rejetant purement et simplement le texte. Il devrait ensuite être examiné en lecture définitive par l’Assemblée nationale, le 11 avril, afin d’être définitivement adopté avant l’interruption des travaux parlementaires de la seconde quinzaine d’avril.

Alors qu’une première tentative relative au rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) est pour le moment restée infructueuse, les parlementaires de gauche, socialistes en tête, ont lancé une nouvelle initiative de référendum partagé. Concrètement, se fondant sur l’article 11 de la Constitution, ils entendent déposer une proposition de loi destinée à contrer cette privatisation, qui pourrait déboucher sur un référendum… au terme d’un parcours semé d’embûches et qui a peu de chances d’aboutir, mais qui n’est pas vain pour autant, bien au contraire.

Cette proposition de loi doit d’abord être cosignée par un cinquième des membres du Parlement, soit 185 parlementaires au moins. Or la gauche parlementaire n’y suffit pas : 74 sénateurs socialistes, 16 sénateurs communistes et écologistes, 29 députés socialistes, 16 députés communistes et 17 députés insoumis font 152 parlementaires. Il en manque 33. Mais à voir l’opposition qu’a soulevée cette mesure, de gauche comme de droite, on peut valablement imaginer que des parlementaires de droite ou du centre (radicaux au Sénat) soutiennent l’initiative, au moins de façon isolée. Car aucune consigne stricte n’a été donnée par les groupes, laissant leurs membres libres décider pour eux-mêmes.

Si cette proposition de loi recueille effectivement les 185 signatures nécessaires, ce sera la première du genre. Elle sera alors adressée au Conseil constitutionnel qui disposera d’un mois pour statuer sur sa recevabilité, en s’assurant du nombre suffisant de signataires et du respect de la Constitution.

Cela signifie que son objet doit d’abord rentrer dans le champ d’application de l’article 11 de la Constitution. Les parlementaires proposent qu’Aéroport de Paris soit reconnu en tant que service public national et cela paraît donc effectivement s’inscrire dans la politique économique de la France et des services publics qui y concourent, relevant ainsi du champ référendaire.

Un référendum d’initiative partagée offre une tribune populaire à l’opposition pendant au moins seize mois, soit jusqu’en octobre 2020

Ensuite, la proposition de loi ne doit pas être contraire à la Constitution. On imagine que des arguments seront avancés pour justifier une telle contrariété, notamment l’atteinte à la liberté d’entreprendre. Sauf que l’objet même de la proposition de loi reprend les formulations du 9e alinéa du Préambule de 1946, qui précise qu’un tel service public national devient la propriété de la collectivité.

Sans préjuger de ce que dira le Conseil constitutionnel, on peut relever que la Constitution ne prévoit pas les conditions de reconnaissance d’un tel service public, signifiant que c’est au Législateur ou au peuple de le décider, par la loi. Or telle est précisément la vocation de la proposition : faire décider, par le peuple lui-même, qu’il s’agit là d’un service public national.

Malgré tout, si le Conseil constitutionnel valide la recevabilité du texte, le référendum n’est pas encore assuré de se tenir. Il faudra encore qu’un dixième des électeurs inscrits soutiennent la proposition parlementaire, soit environ 4,7 millions de personne : ce n’est pas une mince affaire, d’autant plus que les soutiens ne peuvent être recueillis que pendant neuf mois.

Et, là encore, à supposer qu’ils le soient effectivement, il y a une ultime condition pour que le référendum ait lieu : le Parlement, donc chacune des deux assemblées, ne doit pas avoir examiné le texte au terme d’un délai de six mois, à l’issue de la période de recueil des soutiens. Et l’examiner ne signifie pas l’adopter : les assemblées peuvent s’en saisir, l’inscrire à l’ordre du jour et simplement le rejeter pour que le référendum n’ait pas lieu. On imagine aisément que le Gouvernement utilisera cette dernière possibilité pour empêcher un vote populaire.

Cependant, un tel référendum d’initiative partagée offre une longue tribune populaire à l’opposition. En effet, de la saisine du Conseil constitutionnel à l’éventuel référendum, en passant par le recueil des soutiens et l’examen parlementaire, ce ne sont pas moins de seize mois qui s’écoulent. Soit, si le Conseil est saisi dans les prochains jours, jusqu’en octobre 2020… une période au cours de laquelle auront lieu les élections européennes, municipales et sénatoriales.

Voilà de quoi alimenter les débats des prochaines campagnes électorales… au moins !

 

Révision en revue (vol. 2)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Souhaitant aller toujours plus vite, l’Exécutif modifie la discussion législative pour l’accélérer et s’octroie un plus grand espace au sein de l’ordre du jour parlementaire.

L’article 5 du projet de loi constitutionnelle modifie la procédure législative et supprime la nouvelle lecture, c’est-à-dire le nouvel examen d’un texte après échec d’une commission mixte paritaire (ou rejet de son texte) et avant lecture définitive à l’Assemblée nationale.

Sur le principe, cette suppression de la nouvelle lecture est positive : telle qu’elle était conçue, elle ne servait à rien, sauf à perdre du temps. Quant à la mise en œuvre, en revanche, elle est nettement discutable : c’est désormais le Sénat qui aura le sentiment de ne plus servir à rien et c’est doublement regrettable.

D’abord, parce qu’il ne l’acceptera jamais et fera ainsi, sans doute, échouer la réforme, sauf à ce que l’on revienne sur ce point.

Ensuite, parce que le bicaméralisme a ses vertus, notamment dans une démocratie parlementaire centralisée, où le pouvoir exécutif est renforcé.

Pour montrer qu’un train roule, le Gouvernement choisit la « méthode TGV ». Mais ce TGV ira tellement vite, qu’il va dérailler

Mais avec la version proposée et en supposant que la première assemblée saisie soit l’Assemblée nationale, avec engagement de la procédure accélérée, les députés n’examineront jamais le texte voté par les sénateurs. Ce dernier filera en CMP et, si elle échoue, la lecture définitive pourra être immédiatement demandée : le Sénat examinera alors à nouveau le texte de l’Assemblée (alors qu’il vient de l’examiner et de le modifier) et cette dernière statuera sur le texte qu’elle a adopté, en tenant éventuellement (mais pas nécessairement) compte des amendements sénatoriaux. Jamais elle ne statuera sur le texte du Sénat lui-même.

Rien n’aurait interdit de repartir du texte du Sénat ou de celui de la CMP (si il existe), même si la première hypothèse soulèverait la difficulté de la recevabilité des amendements, à ce stade : peut-on seulement revenir au texte initial ou aller plus loin ?

En définitive, la nouvelle lecture mérite sans doute d’être revue, mais dans le cadre d’une refonte de la procédure législative et non d’une prémisse de la suppression du Sénat… qui apparaît bien gênant pour l’actuel Président de la République.

Les articles 6 et 7 du projet de loi constitutionnelle réaménagent la discussion des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, pour aligner, voire joindre les deux procédures.

L’alignement résulte des délais. Ils seront identiques pour les deux textes : vingt-cinq jours à l’Assemblée nationale, cinquante jours en tout. Pratiquement inchangés pour la loi de financement de la sécurité sociale, ils sont raccourcis pour la loi de finances (actuellement, l’Assemblée dispose de quarante jours et le Parlement, de soixante-dix jours en tout).

La jonction découle de la possibilité d’examiner ces textes conjointement, en tout ou en partie.

Peut-être pour montrer l’exemple d’un train qui roule, le Gouvernement choisit ainsi la « méthode TGV » pour l’adoption de ces textes. Mais ce TGV ira tellement vite, qu’il risque de dérailler : comment peut-on examiner davantage en moins de temps et avec moins de parlementaires ? Car c’est bien là le résultat.

À présent, les deux textes sont examinés successivement, respectivement en cinquante et soixante-dix jours maximum. Avec cette réforme, ils pourront l’être conjointement, ce qui pourrait faire sens, mais chacun en cinquante jours maximum. Toutefois, dès lors qu’ils sont examinés conjointement, les deux délais ne font plus qu’un, car les deux textes devront nécessairement être déposés en même temps, à quelques jours près.

Il en ressortira donc une loi de finances et une loi de financement de la sécurité sociale qui seront peu délibérées par le Parlement et largement imposées par le Gouvernement. Alors que la Constitution rappelle que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée », la réforme empêchera désormais de le faire effectivement, faute de temps. Son caractère antiparlementariste, pour ne pas dire antidémocratique n’en est qu’exacerbé.

Le Parlement ne sera plus seulement rationalisé ou même bridé, il sera brimé et même nié

Les articles 8 et 9 du projet de loi constitutionnelle réforment, quant à eux, l’organisation de l’ordre du jour des assemblées. Sans revenir sur le principe des « 2 + 1 + 1 » semaines (deux semaines pour le Gouvernement, une semaine pour les Assemblées, une semaine de contrôle), le projet permet que le Gouvernement puisse néanmoins inscrire des textes dans les deux semaines qui lui échappent.

D’abord, les textes relatifs à la politique économique, sociale ou environnementale, qu’il aura lui-même déclarés « prioritaires » (déclaration qui se distingue donc de la « procédure accélérée »), bénéficient d’une priorité absolue, à l’instar des lois de finances, de financement de la sécurité sociale et même, avec cette réforme, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 de la Constitution. Cela signifie que l’ensemble de ces textes ont priorité sur les semaines de contrôle et des assemblées.

Ensuite, au cours des semaines de contrôle, le Gouvernement pourra également inscrire des textes qui résultent de l’évaluation des politiques publiques.

Le Gouvernement, qui disposait déjà de plus de la moitié de l’ordre du jour, s’en assure ainsi un contrôle quasi-total. Certes, les conférences des Présidents des deux assemblées pourront conjointement s’opposer à cette nouvelle déclaration de « priorité », mais cette faculté, déjà existante pour la procédure accélérée et qui n’a jamais abouti, ne saurait être utilisée dès lors qu’existe le fait majoritaire.

La volonté de pleinement contrôler le Parlement ressort nettement de ces deux articles. Cumulée à la restriction du droit d’amendement, à la suppression de la nouvelle lecture, à la réduction des délais en matière de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, mais aussi à la réduction du nombre de parlementaires, le Parlement de la Ve République ne sera plus seulement rationalisé ou même bridé, il sera brimé et même nié.

Pourquoi ne pas aller jusqu’au bout de la logique en le supprimant totalement ? Puisqu’il gêne le Gouvernement, puisqu’il est trop lent pour la société, puisqu’il coûte trop cher aux yeux du peuple, venons-en à un régime où un seul décide, où la loi projetée devient immédiatement une loi décrétée, où les coûts sont réduits a minima.

Une plus grande apparence d’efficacité, peut-être, mais cela s’appelle la dictature.

Révision en revue (vol. 1)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, date annoncée de son adoption en Conseil des ministres, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Le droit d’amendement est une prérogative essentielle des parlementaires.

Il avait ainsi fait l’objet d’une vive polémique lorsqu’il avait été question de le contingenter proportionnellement aux effectifs des groupes parlementaires. En réalité cette proposition ne dupait personne tant elle était grossière et n’avait aucune chance d’être validée ni par le Parlement ni, vraisemblablement, par le Conseil constitutionnel.

Il est temps que le droit d’amendement s’exerce de façon raisonnée et raisonnable

Le projet abandonne cette idée farfelue mais modifie néanmoins les articles 41 et 45 de la Constitution (article 3), en introduisant un double durcissement. D’une part, dès la première lecture, les amendements « sans lien direct avec le texte déposé ou transmis » seront irrecevables. D’autre part, la nouvelle irrecevabilité de l’article 41 est alignée sur celle de l’article 40 : les propositions de loi et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi, ainsi que, désormais, les dispositions dépourvues de portée normative, « ne sont pas recevables » (irrecevabilité absolue) alors qu’auparavant, il était simplement loisible au Gouvernement ou au président de l’assemblée saisie d’« opposer l’irrecevabilité » (irrecevabilité relative). Tel est encore le cas, en revanche, à l’égard des propositions de loi ou amendements qui seraient contraires à une habilitation (nécessairement temporaire) à agir par ordonnances, sur le fondement de l’article 38.

La première conséquence est que la recevabilité sera appréciée a priori (au moment du dépôt) et non plus a posteriori (au moment de l’examen) : c’est le cas pour l’article 40, le président de la Commission des finances appréciant la recevabilité des amendements. La tâche pourrait ainsi être confiée au président de l’assemblée concernée ou au président de la Commission saisie (du moins pour les amendements).

Même si l’on sait que le Conseil constitutionnel a retenu une jurisprudence assez souple à l’égard de l’article 40 (refusant de contrôler sa violation, sauf à ce que l’irrecevabilité ait été évoquée devant le Parlement), on peut néanmoins s’attendre à un durcissement de la recevabilité des amendements.

En soi, ce n’est pas un mal : il est temps que le droit d’amendement s’exerce de façon raisonnée et raisonnable, afin d’éviter les lois trop longues, peu compréhensibles et les détournements de procédure, consistant à passer par amendement ce qui aurait dû être soumis au Conseil d’État, dans un projet de loi. Car cette restriction s’appliquera également à l’Exécutif… à la condition, toutefois, que ce durcissement ne voie pas se vérifier une inquiétude.

En effet, à l’égard de l’article 40, le président de la Commission des finances est issu de l’opposition, offrant ainsi un gage de neutralité à l’examen de la recevabilité. Mais ce n’est le cas ni des autres présidents de Commissions ni du président de l’assemblée saisie, sauf au Sénat, en fonction des configurations. Il ne faudrait donc pas que le durcissement soit intense pour l’opposition et clément pour la majorité.

Enfin, on peut s’interroger sur la position qu’adoptera le Conseil constitutionnel à l’égard de l’ensemble de ces irrecevabilités, qui ne sont pas pleinement nouvelles. Il sanctionne déjà les neutrons et cavaliers législatifs, c’est-à-dire, respectivement, les dispositions dépourvues de portée normative et celles qui, introduites par amendement, sont sans lien avec le texte (l’intensité du lien étant fonction de l’état d’avancement de la discussion).

Maintiendra-t-il cette jurisprudence ou bien s’alignera-t-il sur ce qu’il pratique à l’égard de l’article 40, imposant alors que l’irrecevabilité soit d’abord mentionnée au Parlement ? À l’inverse, renversera-t-il sa jurisprudence de l’article 40 pour considérer qu’il est désormais compétent pour sanctionner toute irrecevabilité, même soulevée pour la première fois devant lui ? L’avenir le dira. Gageons qu’il sera inspiré par le souci de préserver et renforcer la qualité de la loi.

L’article 4 du projet de loi constitutionnelle concerne le droit d’amendement en séance. Il constitutionnalise ce qui a été introduit au Sénat, par modification du Règlement : la possibilité d’amender un texte seulement en commission, pour réserver à la séance le seul soin de valider l’ensemble. À condition d’en user sans en abuser, cela mérite d’être accueilli favorablement.

La constitutionnalisation de nouveaux mécanismes de démocratie directe aurait traduit une réelle modernité de la réforme

L’article 14 du projet de loi constitutionnelle transforme le Conseil économique, social et environnemental en « Chambre de la participation citoyenne », tout en réduisant d’un tiers ses effectifs, de 233 à 155 membres, qui représenteront la « société civile ».

Un mot, d’abord, sur cette nouvelle dénomination : elle est pour le moins datée, renvoyant à un vocabulaire de la IIIe République où l’on parlait encore de « Chambres des députés ». Est-ce donc cela le « nouveau monde » ? Un « Conseil » ou une « Assemblée » aurait été plus contemporain.

Un autre mot, ensuite, sur ce qu’elle représente : la « société civile » s’oppose, me semble-t-il, à la société militaire. Or, depuis le Maréchal Pétain ou le Général de Gaulle, les institutions politiques ne sont plus composées de militaires, presque ès qualités. Une référence à la société « civique » ou, généralement, aux « activités socioéconomiques » aurait été préférable.

Cette « Chambre » aurait pu permettre de constitutionnaliser des nouveaux mécanismes de démocratie directe, marquant ainsi la réforme d’une réelle modernité. En réalité, rien de tout cela, à ce stade : elle a vocation à détenir, à l’instar du CESE actuel, un rôle principalement consultatif, quoique pas exclusivement.

Elle organisera des « consultations du public » – sans autre précision – et sera consultée sur les projets de loi à caractère économique, social et environnemental. Tout autre projet ou proposition de loi pourra également lui être soumis, notamment les projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale, ou de programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle recueillera également des pétitions, dans les conditions fixées par une loi organique et pourra décider de ses suites, y compris au sein des assemblées parlementaires.

Tout cela est vaste et vague, donc bâclé.

Sans parler des « consultations du public », dont on ne saisit ni l’objet ni les finalités, on comprend que les suites parlementaires des pétitions peuvent consister en des propositions de loi, voire des amendements (même si les délais risquent de rendre cela impossible), sans que l’on sache si elles devront être examinées, ou si elles seront simplement déposées. D’ailleurs, la « Chambre » disposera-t-elle d’un droit d’initiative législative ? On en doute à ce stade car, pour ce faire, il faudrait également modifier l’article 39 de la Constitution, qui limite ses détenteurs au Premier ministre et aux membres du Parlement.

Si l’on souhaite effectivement attribuer un rôle à cette « Chambre » modernisée, il serait judicieux de préciser ses prérogatives, afin d’éviter que la loi organique ne la transforme en « antichambre », où l’on patiente, on discute mais où rien ne se décide officiellement.

Enfin, en guise de modernisation et parce que le Chef de l’État l’avait proposé lorsqu’il était en campagne, il aurait été bienvenu d’insérer le numérique dans ce nouveau dispositif, au moins en reconnaissant la nécessité d’adapter la démocratie aux possibilités offertes désormais par la technique. Cela aurait permis de lui octroyer une reconnaissance constitutionnelle en tant que moyen de participation démocratique. L’intention figure d’ailleurs dans l’exposé des motifs du projet de loi : on regrette qu’elle ne se transforme pas en disposition. Il n’est pas encore trop tard pour bien faire.