De l’art de faire la loi

Faire la loi est la fonction du Parlement, cela ne souffre ni doute ni discussion et, au pire, quelques exceptions.

Ainsi, en France, la loi peut aussi être l’œuvre du peuple, par referendum. Elle peut également être édictée par décision du Président de la République, dans l’hypothèse de l’application de l’article 16 de la Constitution. Elle peut enfin résulter d’ordonnances du Gouvernement, prises après habilitation législative sur le fondement de l’article 38, mais elles ne sont alors considérées comme des lois qu’après avoir été expressément ratifiées.

En dehors de ces exceptions, la loi demeure élaborée par le Parlement.

Ce qui est davantage discuté est l’art de cette élaboration, c’est-à-dire la procédure législative. Certains se plaignent de sa lenteur. D’autres de son côté rébarbatif, du fait des multiples lectures. Beaucoup réclament sa modification.

Il est vrai qu’elle pourrait être améliorée, qu’elle donne souvent lieu à des redites inutiles, à des travaux qui pourraient être rationalisés.

Mais il est des points cardinaux qu’il ne faut pas perdre de vue.

D’abord, faire la loi prend du temps. La concomitance entre la loi projetée et la loi décrétée s’appelle la dictature. Dans une démocratie, la loi est discutée, délibérée et préparée au cours d’une procédure qui doit permettre d’en éprouver tous les aspects possibles. Pour faire une bonne loi, il faut prendre le temps de la penser.

Ensuite, rationalisation ne signifie pas précipitation. La procédure législative peut être réglée de telle sorte qu’elle favorise une prise de décision, de façon efficace, en évitant de se perdre dans des débats inutiles ou stériles. Mais cela ne doit pas conduire à la transformation du Parlement en simple chambre d’enregistrement de la volonté du Gouvernement.

Enfin, la loi est un acte délibéré collégialement. Expression de la volonté générale, elle est le résultat d’un échange collégial entre des voix divergentes. Si elle est nécessairement adoptée par une majorité, elle ne saurait être dictée par elle. Ainsi, l’opposition doit pouvoir contribuer à sa fabrication, au moins en faisant entendre sa position.

Pour cela, des règles sont prévues par la Constitution et par les règlements des assemblées. Parmi d’autres, on songe au bicaméralisme, aux délais d’examen (respectivement six et quatre semaines dans la première et la seconde assemblée saisie), au droit d’amendement ouvert à tout parlementaire, à la pluralité de lectures.

Cette semaine, ces questions institutionnelles seront discutées à l’Assemblée nationale comme au Sénat. D’une part, les groupes de travail mis en place par François de Rugy, président de l’Assemblée nationale, doivent rendre compte mercredi 13 décembre, à 10h, de leurs premiers travaux. Cela ouvrira la voie à des réformes, qu’elles relèvent de la Constitution (révision constitutionnelle) de la loi organique ou du règlement. On aura l’occasion de les commenter.

D’autre part, jeudi après-midi, le Sénat examinera une proposition de résolution tendant à pérenniser la procédure de législation en commission. Cette possibilité avait été introduite dans le règlement du Sénat en 2015, à titre expérimental. L’expérience fut bénéfique et jugée positive par Gérard Larcher, à en croire l’exposé des motifs de la présente résolution.

Il est vrai qu’elle rationalise la procédure législative tout en maintenant un équilibre, tant entre la majorité et l’opposition, qu’entre le rôle de la commission et le rôle de la séance, raison pour laquelle le Conseil constitutionnel l’avait validée.

Le recours à cette procédure est décidé en conférence des présidents. Elle ne saurait être imposée car le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond et tout président de groupe peut s’y opposer. À tout moment, ou presque, il peut être décidé de revenir à la procédure ordinaire. Elle permet de privilégier un travail en commission, où, par définition, siègent ceux qui connaissent le mieux le sujet abordé par le projet ou la proposition de loi, sur un travail en séance qui est souvent marqué par un grand absentéisme.

Il ne faudrait pas, cependant, si une telle procédure devait être introduite à l’Assemblée nationale (la question est posée), qu’elle devienne systématiquement la règle, comme l’est devenue, par exemple, le recours à la procédure accélérée. Les risques sont à ce jour, réduits puisque tout groupe peut s’y opposer. Mais ils existent car tous les groupes pourraient y voir leur intérêt, y compris en dehors de la majorité : le discussion législative n’est pas ce qui permet à ceux-ci de valoriser au mieux leur opposition.

Faire la loi reste un art. Et, comme tout art, il est délicat et subtile. L’appauvrir serait certainement le détruire.

Un Parlement plus simple pour un Parlement plus fort

Pierre Gattaz (en tant que personne, non pas au nom du syndicat qu’il préside) et Marie Georges ont dirigé la publication de 60 idées pour Emmanuel Macron, un ouvrage réunissant des idées proposées par des personnalités issues de tous les milieux socio-professionnels, tous âgés de moins de 46 ans. Dans ce cadre, j’ai proposé que notre Parlement soit simplifié, pour qu’il soit renforcé.

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Parce qu’on ne saurait pas produire une loi forte sans qu’elle soit simple, il faut, pour la produire, un Parlement plus simple pour un Parlement plus fort. Notre Parlement a donc besoin d’être modernisé car, avec lui, ce sera notre propre démocratie qui sera ravivée. Pour cela, il suffit de le simplifier, ce qui le rendra plus efficace et, partant, il deviendra plus fort.

On travaille toujours mieux lorsque l’on est peu nombreux et pleinement dédié à sa tâche : le simplifier impose d’abord de le resserrer, en nombre et en attributions. Le resserrer en nombre revient à diminuer le nombre de parlementaires. Ils sont aujourd’hui 925, soit 577 députés et 348 sénateurs. En réduisant ces effectifs à 400 députés et 250 sénateurs, soit 650 parlementaires, leur taux de représentativité n’est point altéré, l’équilibre entre l’Assemblée nationale et le Sénat est préservé et leur dynamisme sera renforcé.

Cela d’autant plus si à ce resserrement en nombre correspond un recentrage des attributions : les parlementaires doivent se consacrer pleinement à leur mission de représenter, légiférer et contrôler. Il faut ainsi mettre un terme définitif à tout cumul des mandats afin de bénéficier de parlementaires à plein temps. Ils seront alors moins nombreux mais plus concentrés sur leurs prérogatives.

Cette simplification trouve ensuite un prolongement immédiat dans l’augmentation de leurs moyens, qu’ils soient humains ou matériels. Un parlementaire a besoin de collaborateurs pour mener convenablement ses missions, sur le terrain ou dans les assemblées (secrétariat, conseillers). De même, il lui faut de l’espace, pour recevoir, pour organiser des réunions, pour travailler, pour accueillir ses collaborateurs. Les fonds économisés par la diminution de leur nombre peuvent être injectés dans l’augmentation de leurs moyens, afin qu’ils recrutent davantage de collaborateurs et travaillent dans des conditions plus favorables.

À coût constant, on peut ainsi simplifier et renforcer le Parlement, permettant de valoriser et dynamiser notre démocratie. Mais pour que cela soit pleinement effectif, il faut encore revoir les méthodes de travail, toujours en rendant plus simple pour rendre plus fort.

La procédure législative doit être simplifiée pour être dynamisée. Aujourd’hui, un projet de loi est préparé par le Gouvernement, souvent de façon obscure et peu transparente. Puis il est examiné par le Parlement, au cours de deux lectures dans chaque assemblée, sauf si une procédure accélérée est engagée, permettant de réduire l’examen à une seule lecture dans chacune d’entre elles. L’examen débute en commission, puis se poursuit en séance plénière. Cette phase est globalement transparente, car publique, mais peu attirante pour le citoyen, car technique.

Cette procédure peut être simplifiée. D’abord, en ouvrant formellement la phase gouvernementale préparatoire, afin de susciter, d’emblée, un débat public. Les nouvelles technologies peuvent aider et des plateformes spécifiquement dédiées aux divers projets de loi peuvent ainsi être créées. Ensuite, on peut faire de la lecture unique le principe, tout en prévoyant un premier débat général d’orientation sur le projet, lors de son dépôt. Cela permettra au Gouvernement et aux divers groupes parlementaires de faire connaître immédiatement leurs attentes et positionnements, avant l’examen en commission. Puis, ce dernier doit être approfondi, en prenant acte que l’essentiel du travail parlementaire se déroule dans ces commissions. Le Gouvernement ne devra plus être en mesure d’amender ses projets de loi, sauf cas particuliers, l’obligeant à trouver un relai au sein de la majorité ou à s’abstenir : les lois en ressortiront également plus simples. Tout cela réduira, enfin, la discussion en séance, car l’essentiel aura été effectué auparavant. On ne saurait s’en passer car le débat parlementaire est encore ce qui se fait de mieux pour fabriquer une loi. Mais avec une procédure ainsi repensée, ce débat en séance servira à valider le travail de fond effectué en commission, par la représentation nationale et à corriger, le cas échéant, quelques erreurs ou orientations.

Enfin, la dynamisation de la procédure parlementaire doit être complétée pour une réorganisation de sa structure. C’est donc la structure même du Parlement qui doit être réorganisée. Il y a, aujourd’hui, huit commissions à l’Assemblée nationale et sept au Sénat, avec des missions très vastes. Leur nombre doit être augmenté pour que leurs compétences soient recentrées et le nombre de parlementaires par commission ainsi diminué. Une commission spécifiquement dédiée à la légistique et à la simplification du droit veillera à l’intelligibilité des amendements et projets de loi et s’assurera que toute nouvelle norme n’est pas surabondante par rapport à une norme existante. L’organisation gagnera ainsi en efficacité, le travail en qualité et la loi en simplicité.

C’est ainsi qu’un Parlement plus simple pour un Parlement plus fort vient servir une loi plus simple pour une loi plus forte.

 

Participation numérique

L’Assemblée nationale a lancé un vaste chantier réformateur, dans le prolongement du projet de réforme de nos institutions, annoncé par le Président de la République. Intitulé Pour une nouvelle Assemblée nationale. Les rendez-vous des réformes 2017-2022, il a donné lieu à la constitution de sept groupes de travail.

Parallèlement, le 9 octobre 2017, le Président de l’Assemblée nationale a ouvert une consultation citoyenne, par voie numérique, sur le rôle pour les citoyens dans l’élaboration et l’application de la loi. Accessible via le site de l’Assemblée nationale, elle permet à toute personne, après inscription et identification, de soumettre des idées en lien avec six thématiques, de voter sur les idées d’autres contributeurs et d’y réagir.

La Constitution décodée a décidé de participer à cette dynamique et de contribuer au débat. J’invite ceux qui me font l’honneur de me lire à réagir et à voter, directement sur le site de l’Assemblée, auquel chaque idée renvoie.

Pour voter, c’est très simple ! Rendez-vous sur le site de l’Assemblée nationale, en cliquant sur l’intitulé de l’idée, identifiez-vous, puis cliquez sur le 👍 !

Ces idées sont au nombre de six, conformément aux six thématiques retenues pour cette consultation :

Créer une identité citoyenne numérique

Une identité citoyenne numérique doit être créée, de façon sécurisée. Elle fonctionnerait à l’instar du numéro fiscal, qui sécurise toutes les démarches en la matière.

Elle permettra, d’abord, d’avoir une identification unique pour toutes les démarches citoyennes, dans le cadre d’une démocratie numérique, auprès des sites institutionnels et évitera de devoir systématiquement créer un identifiant.

Elle sécurisera, ensuite, l’identité de la personne qui agit et évitera ainsi l’un des risques principaux de la mise en œuvre d’une « démocratie numérique » (ou avec participation citoyenne grâce à l’interface numérique) qu’est l’usurpation possible d’identité. On peut aisément créer de faux profils, soit pour se faire passer pour quelqu’un d’autre, soit pour démultiplier une présence sur Internet, une seule personne pouvant « voter » plusieurs fois grâce à de nombreuses identifications.

Instituer une plateforme de l’initiative citoyenne

Une plateforme numérique centralisant toutes les possibilités d’initiatives citoyennes doit être créée.

Quant à l’initiative citoyenne, la question n’est pas tant celle du type d’initiative (pétition citoyenne, initiative législative, demande de débat législatif, etc.) que celle de sa gestion.

Un site institutionnel, rattaché au Premier ministre, sera chargé de la gestion de toutes les initiatives possibles, en fonction de leurs types et de leurs sujets. Grâce à cette centralisation, le citoyen saura où s’adresser pour lancer une initiative. Quant au Gouvernement, il pourra les traiter de façon unique, systématisée et organisée.

D’abord, la loi précisera les différents types d’initiatives offertes aux citoyens et les cas ou les sujets dans lesquels il est possible d’y recourir.

Ensuite, les citoyens s’identifieront sur la plateforme numérique, grâce à leur identification unique. Ils pourront alors consulter les initiatives en cours, en lancer de nouvelles, ce qui ouvrira une possibilité de recueil des soutiens.

Enfin, dans les conditions fixées par la loi, ces initiatives déboucheront sur un débat au Parlement, le dépôt, voire l’examen d’une proposition de loi, l’organisation d’un referendum ou, à l’inverse, seront abandonnées si les conditions nécessaires ne sont pas remplies.

Créer un site du suivi de l’avant-projet de loi

Dès qu’un projet de loi est en cours d’élaboration, un site Internet de suivi doit être créé, dans les conditions fixées par la loi.

Ouvert aux citoyens, ce site leur permettra d’alimenter le débat dès la phase de préparation de l’avant-projet. Ils pourront s’identifier grâce à leur identifiant unique et formuler des contributions qui, pour leur bonne gestion, pourraient être limitées en nombre (une par citoyen) et en taille (3.000 signes), tout en requérant une synthèse en 100 caractères. Ces contributions seront traitées par les services du ministère concerné, lequel s’engage à réagir à un nombre prédéterminé d’entre elles, dès lors qu’elles font l’objet d’un certain soutien. Elles permettront également d’alimenter l’étude d’impact qui doit accompagner chaque projet de loi.

Certains projets de loi pourront être exclus (autorisation de ratification d’accords internationaux, par exemple) et certaines informations pourront ne pas être transmises ou l’être de façon différée, pour des raisons d’intérêt général.

Créer un site du suivi du projet de loi

Le site de suivi de l’avant-projet de loi permettra, ensuite, de suivre son examen au Parlement. Cela donnera aux citoyens de réels moyens d’intervenir dans la procédure législative.

Aujourd’hui, des initiatives privées existent, qui offrent un suivi du débat législatif.

Il s’agit d’institutionnaliser cela, en prévoyant un site officiel (du type .gouv.fr) par projet de loi élaboré, rattaché aux services du Premier ministre. Il n’offrira pas le suivi des débats eux-mêmes, accessibles depuis les sites des assemblées, mais bien des moyens aux citoyens pour intervenir dans la procédure législative, dans des conditions fixées par la loi.

À partir de cette plateforme, ils pourront soumettre des amendements qui, s’ils sont soutenus par un certain nombre d’électeurs, devront soit être relayés par un rapporteur (spécialement désigné, par exemple), soit être directement examinés par la commission saisie du texte. Enfin, au cours d’un délai et dans des conditions fixées par la loi, ils pourront demander à ce que la loi adoptée par le Parlement fasse l’objet d’une ratification référendaire, afin de confirmer ou d’infirmer le choix du Parlement.

Élever le retour d’expérience au rang d’évaluation législative

Le site de suivi du projet de loi deviendra, enfin, celui de l’évaluation de la loi, une fois promulguée. Cela permettra aux citoyens de contribuer à son évaluation par des retours d’expérience.

Les destinataires de la loi sont incontestablement parmi les mieux placés pour en apprécier les bienfaits. Ils doivent ainsi pouvoir témoigner de ce qu’une nouvelle loi a changé, en positif ou en négatif, dans le quotidien de ceux auxquels elle se destinait. Si cela ne saurait constituer, à soi seul, l’évaluation d’une loi – car il est probable que les témoignages les plus nombreux seront les plus critiques –, cela permettra d’en avoir un aperçu, si chaque contributeur expose en quoi il est concerné par la loi et les raisons de son évaluation positive, négative ou neutre.

Maintenir une représentation institutionnelle

La démocratie ne peut fonctionner autrement que par le média d’une représentation des citoyens, au sein d’institutions politiques. Le numérique ne doit pas les remettre en cause, au risque de faire vaciller la démocratie elle-même.

Des plateformes numériques doivent être créées, pour suivre et contribuer à l’élaboration de la loi, depuis le stade gouvernemental jusqu’à son application. Cela ne doit cependant pas remettre en cause le rôle du Gouvernement et du Parlement dans la procédure législative.

Pour cela, la loi doit déterminer les conditions dans lesquelles ces plateformes doivent et peuvent être créées, ainsi que les règles afférentes aux conséquences d’une participation citoyenne. Le principe fondamental étant que, à l’instar de toute démocratie, la décision revienne soit aux représentants élus, soit au peuple lui-même, dans son ensemble. Les citoyens, isolément ou en groupe, ne doivent pouvoir que l’influencer.