Bonnes (ré)solutions

À tous les lecteurs de La Constitution décodée, je souhaite une excellente année 2020 : qu’elle soit une année 20/20 et vous apporte le bonheur, la bonne santé et les succès que vous escomptez !

La coutume veut que l’on accompagne l’entrée dans la nouvelle année de bonnes résolutions. Parmi celles auxquelles souscrit l’auteur de ces lignes, il y a la volonté d’assumer avec fierté et dignité la fonction de Président du Comité scientifique que m’a confiée, depuis le 1er janvier 2020, le Réseau mondial de Justice électorale (RMJE), en veillant à promouvoir l’excellence scientifique en matière de justice électorale et de démocratie.

À l’inverse, il n’y a pas celle de renoncer au regard critique sur l’actualité constitutionnelle, politique et parlementaire… dans laquelle on peut constater que le Gouvernement, lui, ne semble pas vouloir sacrifier à cette coutume. Pourtant, une bonne résolution aurait été d’avoir davantage d’égards pour le Parlement.

La réforme des retraites passe par la loi : ce devrait être au Parlement de la discuter et de l’adopter

Le Premier ministre a formulé diverses annonces quant à la réforme des retraites, dans l’espoir de résoudre un conflit social qui détient désormais le record de longévité. Il ne s’agit pas d’en discuter le fond, mais davantage la forme et, surtout, d’évoquer la stratégie retenue.

Plusieurs syndicats ont souligné que le Premier ministre renonçait à l’âge pivot à 64 ans. Or c’est inexact : s’il y renonce, ce n’est que temporairement. Ce n’est qu’un jeu de dupes, permettant de donner satisfaction à certains partenaires sociaux pour lesquels renoncer à cette mesure était une condition de la reprise des négociations.

Le retrait de la mesure pourrait devenir définitif, à la condition cependant, pour les syndicats, de trouver une solution garantissant un système financièrement équilibré, à compter de 2027. Et à la condition supplémentaire que la solution proposée n’entraîne « ni baisse des pensions pour préserver le pouvoir d’achat des retraités ni hausse du coût du travail pour garantir la compétitivité de notre économie ».

Bon courage ! Le chemin d’une solution alternative paraît étroit. Il est vrai qu’il reste possible à tracer et c’est une manière stratégiquement habile de sortir de la crise actuelle. Le Gouvernement va dans le sens des attentes des partenaires sociaux « et, en même temps », il ne renonce pas définitivement à sa mesure.

Mais ce n’est que reculer pour mieux sauter. Voire sauter davantage.

Car faute de solution alternative trouvée, non seulement l’âge pivot reviendra à 64 ans mais, en plus, il sera adopté par ordonnance, coupant court à tout débat parlementaire.

C’est précisément là que le Gouvernement se trompe de stratégie. Puisque la réforme des retraites passe par la loi, ce devrait être au Parlement de la discuter et de l’adopter.

Le Premier ministre dispose certes de l’initiative des lois et, à ce titre, il a la charge d’élaborer un projet, à partir des négociations qu’il aura préalablement menées et en arbitrant les éventuels points de désaccord.

Mais ce devrait être ensuite au Parlement de débattre de la réforme, en poursuivant, si nécessaire, les échanges avec les partenaires sociaux, qui peuvent être entendus par le rapporteur du texte et par la ou les commissions saisies. Le débat parlementaire permettrait un échange d’arguments en un lieu adapté, prévu à cet effet, selon une procédure démocratique et transparente, destinée à aboutir à un texte amendé et amélioré, satisfaisant pour le plus grand nombre et adopté par la représentation nationale. L’une des vertus des textes adoptés avec un tel soin est souvent la pérennité : n’est-ce pas l’intention des initiateurs de ce projet ?

Le Gouvernement ne serait pas dépourvu de toute marge de manœuvre puisqu’il dispose de la majorité, mais devrait effectivement composer avec elle. La majorité, en plus de s’honorer d’une telle implication,  pourrait infléchir les choix de l’Exécutif et parfaire le texte. L’opposition pourrait faire entendre sa voix. Celle des partenaires sociaux y serait entendue et relayée par les parlementaires qui soutiennent leur cause.

Pour cela, il faut du temps. Mais quelle urgence y a-t-il à faire adopter une loi qui ne déploiera ses effets que dans plusieurs années ?

Comme c’est trop souvent le cas désormais, le Parlement est marginalisé alors qu’il y aurait tant à gagner à l’associer pleinement au processus de réforme. Pis, le Gouvernement a annoncé que le texte serait examiné selon la procédure accélérée, alors qu’aucune urgence n’est avérée… sauf peut-être celle de se débarrasser au plus vite de ce qui plombe la popularité de la majorité.

D’autant plus qu’Édouard Philippe a annoncé que les résultats des concertations sur l’équilibre du financement seront intégrés au projet de loi en deuxième lecture, en avril. En plus de la difficulté de devoir respecter, alors, les exigences de la procédure parlementaire, interdisant tout ajout qui ne présente pas de lien direct avec une disposition encore en discussion, on s’étonne d’une promesse d’une deuxième lecture, avec engagement de la procédure accélérée car l’objectif de celle-ci est précisément d’éviter celle-là (ainsi que les délais contraints par la Constitution).

Confier au Parlement le soin de discuter et adopter effectivement les lois n’est pas original, mais peut constituer parfois une bonne solution, au point de s’élever en bonne résolution. Tous n’y souscrivent pas.

De l’art de faire la loi

Faire la loi est la fonction du Parlement, cela ne souffre ni doute ni discussion et, au pire, quelques exceptions.

Ainsi, en France, la loi peut aussi être l’œuvre du peuple, par referendum. Elle peut également être édictée par décision du Président de la République, dans l’hypothèse de l’application de l’article 16 de la Constitution. Elle peut enfin résulter d’ordonnances du Gouvernement, prises après habilitation législative sur le fondement de l’article 38, mais elles ne sont alors considérées comme des lois qu’après avoir été expressément ratifiées.

En dehors de ces exceptions, la loi demeure élaborée par le Parlement.

Ce qui est davantage discuté est l’art de cette élaboration, c’est-à-dire la procédure législative. Certains se plaignent de sa lenteur. D’autres de son côté rébarbatif, du fait des multiples lectures. Beaucoup réclament sa modification.

Il est vrai qu’elle pourrait être améliorée, qu’elle donne souvent lieu à des redites inutiles, à des travaux qui pourraient être rationalisés.

Mais il est des points cardinaux qu’il ne faut pas perdre de vue.

D’abord, faire la loi prend du temps. La concomitance entre la loi projetée et la loi décrétée s’appelle la dictature. Dans une démocratie, la loi est discutée, délibérée et préparée au cours d’une procédure qui doit permettre d’en éprouver tous les aspects possibles. Pour faire une bonne loi, il faut prendre le temps de la penser.

Ensuite, rationalisation ne signifie pas précipitation. La procédure législative peut être réglée de telle sorte qu’elle favorise une prise de décision, de façon efficace, en évitant de se perdre dans des débats inutiles ou stériles. Mais cela ne doit pas conduire à la transformation du Parlement en simple chambre d’enregistrement de la volonté du Gouvernement.

Enfin, la loi est un acte délibéré collégialement. Expression de la volonté générale, elle est le résultat d’un échange collégial entre des voix divergentes. Si elle est nécessairement adoptée par une majorité, elle ne saurait être dictée par elle. Ainsi, l’opposition doit pouvoir contribuer à sa fabrication, au moins en faisant entendre sa position.

Pour cela, des règles sont prévues par la Constitution et par les règlements des assemblées. Parmi d’autres, on songe au bicaméralisme, aux délais d’examen (respectivement six et quatre semaines dans la première et la seconde assemblée saisie), au droit d’amendement ouvert à tout parlementaire, à la pluralité de lectures.

Cette semaine, ces questions institutionnelles seront discutées à l’Assemblée nationale comme au Sénat. D’une part, les groupes de travail mis en place par François de Rugy, président de l’Assemblée nationale, doivent rendre compte mercredi 13 décembre, à 10h, de leurs premiers travaux. Cela ouvrira la voie à des réformes, qu’elles relèvent de la Constitution (révision constitutionnelle) de la loi organique ou du règlement. On aura l’occasion de les commenter.

D’autre part, jeudi après-midi, le Sénat examinera une proposition de résolution tendant à pérenniser la procédure de législation en commission. Cette possibilité avait été introduite dans le règlement du Sénat en 2015, à titre expérimental. L’expérience fut bénéfique et jugée positive par Gérard Larcher, à en croire l’exposé des motifs de la présente résolution.

Il est vrai qu’elle rationalise la procédure législative tout en maintenant un équilibre, tant entre la majorité et l’opposition, qu’entre le rôle de la commission et le rôle de la séance, raison pour laquelle le Conseil constitutionnel l’avait validée.

Le recours à cette procédure est décidé en conférence des présidents. Elle ne saurait être imposée car le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond et tout président de groupe peut s’y opposer. À tout moment, ou presque, il peut être décidé de revenir à la procédure ordinaire. Elle permet de privilégier un travail en commission, où, par définition, siègent ceux qui connaissent le mieux le sujet abordé par le projet ou la proposition de loi, sur un travail en séance qui est souvent marqué par un grand absentéisme.

Il ne faudrait pas, cependant, si une telle procédure devait être introduite à l’Assemblée nationale (la question est posée), qu’elle devienne systématiquement la règle, comme l’est devenue, par exemple, le recours à la procédure accélérée. Les risques sont à ce jour, réduits puisque tout groupe peut s’y opposer. Mais ils existent car tous les groupes pourraient y voir leur intérêt, y compris en dehors de la majorité : le discussion législative n’est pas ce qui permet à ceux-ci de valoriser au mieux leur opposition.

Faire la loi reste un art. Et, comme tout art, il est délicat et subtile. L’appauvrir serait certainement le détruire.

Un Parlement plus simple pour un Parlement plus fort

Pierre Gattaz (en tant que personne, non pas au nom du syndicat qu’il préside) et Marie Georges ont dirigé la publication de 60 idées pour Emmanuel Macron, un ouvrage réunissant des idées proposées par des personnalités issues de tous les milieux socio-professionnels, tous âgés de moins de 46 ans. Dans ce cadre, j’ai proposé que notre Parlement soit simplifié, pour qu’il soit renforcé.

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Parce qu’on ne saurait pas produire une loi forte sans qu’elle soit simple, il faut, pour la produire, un Parlement plus simple pour un Parlement plus fort. Notre Parlement a donc besoin d’être modernisé car, avec lui, ce sera notre propre démocratie qui sera ravivée. Pour cela, il suffit de le simplifier, ce qui le rendra plus efficace et, partant, il deviendra plus fort.

On travaille toujours mieux lorsque l’on est peu nombreux et pleinement dédié à sa tâche : le simplifier impose d’abord de le resserrer, en nombre et en attributions. Le resserrer en nombre revient à diminuer le nombre de parlementaires. Ils sont aujourd’hui 925, soit 577 députés et 348 sénateurs. En réduisant ces effectifs à 400 députés et 250 sénateurs, soit 650 parlementaires, leur taux de représentativité n’est point altéré, l’équilibre entre l’Assemblée nationale et le Sénat est préservé et leur dynamisme sera renforcé.

Cela d’autant plus si à ce resserrement en nombre correspond un recentrage des attributions : les parlementaires doivent se consacrer pleinement à leur mission de représenter, légiférer et contrôler. Il faut ainsi mettre un terme définitif à tout cumul des mandats afin de bénéficier de parlementaires à plein temps. Ils seront alors moins nombreux mais plus concentrés sur leurs prérogatives.

Cette simplification trouve ensuite un prolongement immédiat dans l’augmentation de leurs moyens, qu’ils soient humains ou matériels. Un parlementaire a besoin de collaborateurs pour mener convenablement ses missions, sur le terrain ou dans les assemblées (secrétariat, conseillers). De même, il lui faut de l’espace, pour recevoir, pour organiser des réunions, pour travailler, pour accueillir ses collaborateurs. Les fonds économisés par la diminution de leur nombre peuvent être injectés dans l’augmentation de leurs moyens, afin qu’ils recrutent davantage de collaborateurs et travaillent dans des conditions plus favorables.

À coût constant, on peut ainsi simplifier et renforcer le Parlement, permettant de valoriser et dynamiser notre démocratie. Mais pour que cela soit pleinement effectif, il faut encore revoir les méthodes de travail, toujours en rendant plus simple pour rendre plus fort.

La procédure législative doit être simplifiée pour être dynamisée. Aujourd’hui, un projet de loi est préparé par le Gouvernement, souvent de façon obscure et peu transparente. Puis il est examiné par le Parlement, au cours de deux lectures dans chaque assemblée, sauf si une procédure accélérée est engagée, permettant de réduire l’examen à une seule lecture dans chacune d’entre elles. L’examen débute en commission, puis se poursuit en séance plénière. Cette phase est globalement transparente, car publique, mais peu attirante pour le citoyen, car technique.

Cette procédure peut être simplifiée. D’abord, en ouvrant formellement la phase gouvernementale préparatoire, afin de susciter, d’emblée, un débat public. Les nouvelles technologies peuvent aider et des plateformes spécifiquement dédiées aux divers projets de loi peuvent ainsi être créées. Ensuite, on peut faire de la lecture unique le principe, tout en prévoyant un premier débat général d’orientation sur le projet, lors de son dépôt. Cela permettra au Gouvernement et aux divers groupes parlementaires de faire connaître immédiatement leurs attentes et positionnements, avant l’examen en commission. Puis, ce dernier doit être approfondi, en prenant acte que l’essentiel du travail parlementaire se déroule dans ces commissions. Le Gouvernement ne devra plus être en mesure d’amender ses projets de loi, sauf cas particuliers, l’obligeant à trouver un relai au sein de la majorité ou à s’abstenir : les lois en ressortiront également plus simples. Tout cela réduira, enfin, la discussion en séance, car l’essentiel aura été effectué auparavant. On ne saurait s’en passer car le débat parlementaire est encore ce qui se fait de mieux pour fabriquer une loi. Mais avec une procédure ainsi repensée, ce débat en séance servira à valider le travail de fond effectué en commission, par la représentation nationale et à corriger, le cas échéant, quelques erreurs ou orientations.

Enfin, la dynamisation de la procédure parlementaire doit être complétée pour une réorganisation de sa structure. C’est donc la structure même du Parlement qui doit être réorganisée. Il y a, aujourd’hui, huit commissions à l’Assemblée nationale et sept au Sénat, avec des missions très vastes. Leur nombre doit être augmenté pour que leurs compétences soient recentrées et le nombre de parlementaires par commission ainsi diminué. Une commission spécifiquement dédiée à la légistique et à la simplification du droit veillera à l’intelligibilité des amendements et projets de loi et s’assurera que toute nouvelle norme n’est pas surabondante par rapport à une norme existante. L’organisation gagnera ainsi en efficacité, le travail en qualité et la loi en simplicité.

C’est ainsi qu’un Parlement plus simple pour un Parlement plus fort vient servir une loi plus simple pour une loi plus forte.