Non aux primaires. Vive les primaires !

À tout juste 18 mois de l’échéance électorale majeure de notre régime, les partis et, parfois, les candidats s’alignent déjà sur la ligne de départ.

Les Insoumis ont leur champion. Les Verts organiseront une primaire avant l’automne. Les Républicains y réfléchissent. Le Premier Secrétaire du Parti socialiste voudrait y renoncer, mais il ne peut pas, seul, l’imposer, car la désignation du candidat à l’élection présidentielle par une primaire est une obligation statutaire.

Pourtant les primaires, entendues comme « primaires ouvertes » à l’ensemble des électeurs qui veulent y participer, ne sont pas l’apanage de la Ve République ni même de la démocratie, bien au contraire.

Soyons encore plus clair : il faut en finir avec cet artifice électoral qui apporte davantage de difficultés que de solutions. Mais ne nous privons pas pour autant d’une désignation démocratique des candidats aux élections en général et à l’élection présidentielle en particulier.

Sources de difficultés, les primaires ne sont pas sources de solutions pour autant

En effet, dans leur histoire récente, les primaires ouvertes n’ont apporté que des difficultés, même en 2011 lorsqu’elles permirent au Parti socialiste et à François Hollande d’occuper largement l’espace politique et médiatique, contribuant ainsi à sa victoire. Parallèlement, elles ont déconnecté ce candidat de l’appareil du parti, dont il avait pourtant besoin pour remporter les élections législatives, puis faire vivre sa majorité. Si elles furent effectivement gagnées, elles légitimèrent également ces députés qui devinrent par la suite « frondeurs » et rétifs vis-à-vis du Président de la République, jusque dans les votes en séance.

En 2016 et 2017, aucun candidat issu d’une primaire n’a accédé au second tour et l’un d’entre eux, Yannick Jadot, a même renoncé à être candidat. Il en a soutenu un autre, Benoît Hamon, lui-même désigné par une primaire, mais où il doit sa victoire à de nombreux électeurs qui n’avaient aucune intention de voter pour lui au premier tour de l’élection présidentielle. Quant à François Fillon, les déboires qu’il a rencontrés auraient dû le contraindre à renoncer à sa candidature mais s’il est parvenu à se maintenir, c’est précisément grâce à – ou à cause de – de la primaire.

Sources de difficultés, les primaires ne sont pas sources de solutions pour autant. Elles seraient démocratiques, dit-on. Mais a-t-on déjà vu une démocratie fonctionner avec au mieux un dixième du corps électoral ? A-t-on déjà vu une démocratie où un même électeur peut voter plusieurs fois ?

Elles légitimeraient les candidatures, ajoute-t-on, en permettant une désignation par des citoyens et non par un parti ou, pis, son appareil. C’est vrai, incontestablement. Mais un candidat a besoin de son parti pour faire campagne et, si la primaire détache l’appareil du parti de la désignation du candidat, elle détache également et réciproquement le candidat de l’appareil de son parti. C’est ce qui s’est produit au Parti socialiste en 2017 et, partiellement, en 2012.

De surcroît, comme on l’a déjà souligné, la désignation des candidats aux élections n’est pas un rôle qui doit revenir aux citoyens, mais aux partis politiques et à leurs adhérents.

Ainsi, à une période où les partis politiques souffrent d’un manque d’engagement, il paraît même utile de leur rendre cette mission, en proposant à tous les citoyens qui souhaitent participer à la désignation d’un candidat d’adhérer à une formation politique (un parti ou une association politique qui s’inscrit dans le processus). Les partis peuvent même en profiter pour mener des vagues d’adhésion, éventuellement en prévoyant des prix d’appel.

Par conséquent, afin de préserver le caractère démocratique et légitime du processus de désignation, il faut l’ouvrir le plus largement possible, à toutes les formations qui se rejoignent sur un projet de gouvernement commun. Ce dernier pourrait même être élaboré par une association, plutôt que par un parti, afin de garantir sa plus grande neutralité et éviter les soupçons d’instrumentalisation ou de manœuvre, tout en permettant à ces partis d’y contribuer autant qu’ils le souhaitent.

Cette même association pourrait alors être celle qui, formellement, organiserait la primaire, dont l’objectif serait de désigner le candidat chargé de porter le projet, devenu programme, naturellement adapté par ses soins mais sur lequel convergent, à l’origine, tous les partis et mouvements associatifs qui se sont inscrits dans le même processus de désignation.

La primaire ne serait ouverte qu’aux adhérents des différentes formations qui ont communément souscrit à ce projet, avant une date déterminée d’un commun accord.

Avec un tel système, on évitera déjà le risque de déconnexion entre le candidat et le parti, puisqu’il sera nécessairement soutenu par les adhérents. On favorisera également les projets d’union, alors qu’aujourd’hui aucun parti ne peut prétendre, à lui seul, remporter la victoire. On renforcera, enfin, les adhésions partisanes, donc les partis politiques, en laissant le choix à chaque citoyen de s’engager ou non, pour s’impliquer ou non dans la désignation des candidats.

In fine, c’est notre régime et le fonctionnement de notre démocratie qui pourraient en être renforcés.

À quand le dixième ?

Dès le premier billet publié après le second tour des élections législatives de 2017, La Constitution décodée interrogeait : Une majorité durable ? En effet, au lendemain de ce scrutin, une opposition avait résisté et une majorité était bien installée, mais la question essentielle devenait : pour combien de temps ?

On connaît la réponse aujourd’hui : un peu moins de trois ans.

La création de Écologie Démocratie Solidarité, le neuvième groupe parlementaire à l’Assemblée nationale, a été officialisée la semaine dernière. Composé de dix-sept députés (loin des cinquante-huit annoncés), sa création a scellé le départ de sept députés de plus du groupe majoritaire, le faisant passer sous le seuil de la majorité absolue de 289 députés.

Mais de toutes les conséquences que cette création engendre, ce n’est pas là la plus importante.

La perte de la majorité absolue est plus symbolique que problématique, mais devient stratégique pour le premier allié de la majorité

D’abord, la perte de la majorité absolue doit être relativisée car elle est minime. Avec 288 députés, La République en marche bénéficie encore d’une majorité imposante. Cette perte est plus symbolique que problématique, tant que le cumul des oppositions, lui, ne s’approche pas des 289 voix.

Ensuite, elle était attendue et prévisible, tant la majorité actuelle est hétéroclite et hétérogène. On remarque d’ailleurs que c’est à chaque sujet clivant que des départs se sont produits. La crise majeure que nous traversons ne pouvait pas laisser la majorité totalement indemne.

Enfin, la création de ce nouveau groupe facilitera la gestion politique du groupe majoritaire, à la différence du maintien, en son sein, de députés dissidents ou « frondeurs », comme on les appelle désormais. En effet, l’une des difficultés connues par la majorité de la précédente législature était l’impossibilité de dénombrer clairement les frondeurs, au sein du groupe majoritaire. Dès lors qu’ils constituent un nouveau groupe, leur position et leur nombre sont clarifiés.

En revanche, cette création emporte d’autres importantes conséquences.

D’une part, François Bayrou, qui considérait déjà avoir fait du « candidat Emmanuel » le « Président Macron », grâce à son soutien (entre autres, certes), se sent pousser des ailes. Si la perte de la majorité absolue demeure plus symbolique que problématique, elle devient stratégique pour le premier parti allié de la majorité. Ainsi, la présence médiatique du Président du MoDem ces derniers jours n’est pas tant due à ses nombreuses idées sur la gestion de la crise, qu’à l’utilité de se rappeler au bon souvenir d’un Président de la République qui pourrait prochainement avoir besoin de lui… non sans monnaie d’échange. Ou quand la question de la proportionnelle pourrait revenir dans le débat (vraisemblablement sans grand espoir de succès).

D’autre part, cette semaine aura (enfin) lieu le débat parlementaire sur le recours à l’application « StopCovid » : mercredi après-midi à l’Assemblée nationale et mercredi soir au Sénat. Le débat sera suivi d’un vote et il donnera la première occasion à ce nouveau groupe de se positionner vis-à-vis du Gouvernement, alors qu’il assure ne pas être dans l’opposition. Mais, « en même temps », certains de ses membres ont exprimé de sérieuses réserves quant au recours à cette application de traçage numérique.

Enfin, l’envie d’émancipation pourrait être contagieuse. Ainsi, un nouveau courant est créé au sein de la majorité. Baptisé « En commun » – sans lien aucun avec le slogan de campagne de la gauche aux élections municipales… –, il réunit quarante-six députés désireux de créer une « troisième voie », entre le maintien dans la majorité et le départ.

Parallèlement, on apprend ce matin que l’alliance entre « Agir » (réunissant des députés du centre droit soutenant le Gouvernement) et l’UDI, vouée à sécuriser la présence de Franck Riester au Gouvernement, pourrait prochainement vaciller, alors que Jean-Christophe Lagarde (président de l’UDI) continue de refuser de s’inscrire pleinement dans la majorité.

Sur le plan politique, tout cela s’explique par le climat de crise actuelle et les échéances électorales, présentes et futures, qui imposent aux responsables politiques de se démarquer pour exister : il faut compter ses forces pour espérer ensuite pouvoir peser. C’est assez classique.

Mais sur le plan institutionnel, un tel éclatement du nombre de groupes parlementaires rend la gestion délicate : présence des différents groupes dans les instances représentatives (bureau, commissions, délégations, etc.), questions au Gouvernement, droit de tirage, etc.

Ici, la cause est simple : l’abaissement du seuil de création d’un groupe à 15 députés (et 10 sénateurs dans l’autre assemblée), ce qui rend une telle formation particulièrement aisée. Certains invoqueront l’argument démocratique, le pluralisme et la liberté partisane pour préserver cette facilité. Pourtant, les mêmes arguments plaideraient pour une élévation de ce seuil, au nom de la lisibilité démocratique et de la structuration partisane.

Le morcellement partisan n’a rien de bon pour l’efficacité de la démocratie. Surtout, il emporte un manque de clarté pour les citoyens qui, in fine, en pâtissent. Pour l’éviter, la clarification doit être encouragée d’abord au sein même du Parlement, en contraignant qu’un groupe parlementaire ne puisse être créé que s’il est effectivement représentatif et fédérateur : quelques groupes aux différences marquées, mais qui savent débattre en leur sein, valent bien mieux qu’une multitude de formations aux identités incertaines, fluctuantes et, surtout, opportunistes.

On ne badine pas avec la Constitution

Il arrive parfois que ceux qui parviennent démocratiquement au pouvoir oublient l’objectif, très simple, qui leur a été assigné : exercer ce pouvoir tout aussi démocratiquement, cherchant plutôt tous les moyens de s’y maintenir. Fort heureusement, dans une démocratie véritable, le juge est là pour déjouer de telles manœuvres et interdire que l’on tripatouille les règles électorales, fussent-elles celles relatives à la seule agrégation et présentation des résultats.

Telle est la leçon que vient de délivrer le Conseil d’État au Ministre de l’Intérieur, à propos de la très contestée « circulaire Castaner ». La haute juridiction administrative précise ainsi que le « nuançage » (« grille des nuances politiques »), c’est-à-dire l’établissement d’une liste de nuances politiques pour classer les listes et les candidats dans les différentes communes, revêt bien une portée juridique. Cette nouvelle grille, établie par la circulaire, prescrit un certain nombre de règles à destination des préfets. Trois d’entre elles ont été suspendues par le Conseil d’État car, saisi en référé par plusieurs formations politiques et candidats, il a considéré qu’elles faisaient naître un doute sérieux quant à leur légalité.

La circulaire Castaner faisait clairement ressortir la tentative de récupération du scrutin par la majorité présidentielle

Il s’agit, d’une part, du seuil d’habitants déterminant les communes dans lesquelles cette grille s’applique et dont les résultats seront pris en compte ; d’autre part, des règles permettant d’attribuer la nuance « divers centre » ; enfin, du classement de la nuance « Liste Debout la France » dans le bloc de clivage « extrême-droite ».

Ce dernier point était justifié par le soutien apporté par Nicolas Dupont-Aignan à Marine Le Pen, lors de l’élection présidentielle de 2017. Cependant, le Conseil d’État retient que les classements doivent procéder d’un faisceau d’indices objectifs, qui n’a pas été appliqué en l’espèce.

Surtout, la circulaire établissait une méthode différente permettant d’attribuer, d’une part, les nuances « Liste d’union des partis de gauche » et « Liste Union de la Droite » et, d’autre part, la nuance « Liste Divers Centre ». Alors que les premières devaient être attribuées aux listes ayant obtenu l’investiture du Parti socialiste ou des Républicains et d’au moins un autre parti, la seconde devait être attribuée aux listes ayant soit obtenues l’investiture de plusieurs partis, dont La République en marche ou le Modem, soit aux listes seulement soutenues par LREM, le Modem ou l’UDI, sans être officiellement investies.

L’inégalité était patente et la manœuvre latente.

Fixer ainsi des règles différentes d’attribution des nuances entre le « centre » et la droite ou la gauche pouvait s’expliquer par la position justement centrale de ces partis et des alliances qu’ils concluent. Mais la tentative de récupération par la majorité présidentielle ressortait clairement. Trop clairement. Il n’aura pas échappé que LREM n’a pas présenté de listes dans toutes les communes, même les plus importantes, ce qui a pour conséquence directe de faire chuter le score qu’elle peut espérer. Avec cette manœuvre, il lui aurait été aisé de s’approprier des résultats de listes qu’elle a seulement soutenues, mais qui ne se sont pas présentées aux électeurs avec son étiquette.

Or les manœuvres n’ont pas leur place en démocratie, d’autant moins lorsqu’elles portent atteinte à la sincérité du scrutin. Tel est également le cas de la dernière mesure suspendue par le Conseil d’État.

Avançant que les « petites communes » ne connaissent pas les mêmes enjeux politiques et partisans que les grandes, le Ministre de l’Intérieur avait décidé de relever le seuil de 1 000 à 9 000 habitants pour déterminer les communes qui seraient concernées par ce nuançage et prises en compte dans la remontée des résultats. L’argument avancé fait sens et il était d’ailleurs repris par l’Association des maires de France, mais à hauteur de 3 500 habitants. En revanche, le seuil de 9 000 habitants est disproportionné, car il écarte de la prise en considération plus de 95% des communes, représentant 50% de la population.

Or la grille des nuances a un impact électoral, même si elle ne concerne que la présentation et l’agrégation des résultats. En effet, ainsi que l’avait relevé le Conseil d’État dans un arrêt précédent (en 2003), les résultats d’une élection continuent de produire des effets après l’élection elle-même, car ils constituent une référence, notamment lorsqu’ils sont présentés. On peut ajouter que la présentation des résultats a un effet immédiat à l’occasion du même scrutin, qui se déroule en deux tours : les résultats présentés au soir du premier tour auront un effet sur le second tour, organisé le dimanche suivant.

Leur présentation ne saurait donc « altérer, même en partie, le sens politique du scrutin en sous-estimant les principaux courants politiques » et elle doit être la plus précise possible, ainsi que le souligne la circulaire et le rappelle le Conseil d’État. Retenir un seuil d’habitants si élevé, qui ne prend pas en considération l’expression politique manifestée par un nombre substantiel de communes et d’électeurs revient à compromettre ces exigences et ces objectifs.

Et lorsque le Gouvernement risque de compromettre des élections politiques, le juge est là pour le rappeler à l’ordre : on ne badine pas avec la démocratie ni avec les principes constitutionnels.