AMLO

Ce 1er juillet 2018, le Mexique a connu les élections les plus importantes de son histoire, en nombre de fonctions à pourvoir. Et sans doute les plus révolutionnaires en termes de résultats.

Le processus électoral mexicain repose principalement sur deux institutions fondamentales : l’Institut national électoral (INE) et le Tribunal électoral fédéral (TEPJF). Le premier est une autorité administrative indépendante, notamment en charge de l’organisation des élections : enregistrement des candidatures, des partis politiques, édition des bulletins de vote, organisation des bureaux de vote, gestion du matériel électoral, etc. Le second est en charge du contrôle des élections, entendues au sens large, de la désignation des candidats à la proclamation des résultats, en passant par tout le déroulement de la campagne électorale. Cela signifie qu’il peut contrôler également le fonctionnement interne des partis politiques, dans leurs règles d’investiture des candidats et de participation à la vie démocratique.

Le TEPJF, associé à l’INE, m’a désigné Observateur international des élections, expérience fort enrichissante dont voici quelques retours. Nous étions plus de 900 observateurs internationaux, issus de plus de 60 pays, que ce soit d’Amérique latine ou du reste du monde.

Les élections concernaient le Président, élu pour un mandat de six ans non renouvelable. Il y avait quatre candidats : Jose Antonio Meade Kuribreña, principalement soutenu par le PRI, le Parti révolutionnaire institutionnel (parti hégémonique, au pouvoir actuellement), Ricardo Anaya Cortes, principalement soutenu par le PAN (Parti d’action nationale, principal parti d’opposition, arrivé au pouvoir en 2000 avec Vicente Fox), Andres Manuel Lopez Obrador, dit AMLO, principalement soutenu par Morena (parti spécialement créé pour l’élection, historiquement en dissidence au PRI ; il se présente comme un candidat de la gauche « antisystème ») et Jaime Heliodoro Rodriguez Calderon, dit « El Bronco », candidat indépendant (pour être candidat, il faut être soutenu par un parti, sauf à recueillir le soutien de 1% de citoyens inscrits sur les listes électorales, soit environ 890.000 signatures).

Un même candidat peut être soutenu par plusieurs partis politiques.

89 millions d’électeurs, 157 000 bureaux de vote, 1,4 millions de personnels, 282 millions de bulletins, 2 200 tonnes de matériel électoral

Les élections concernaient également le Congrès (la première chambre), composés de 500 membres élus pour un mandat de trois ans, au terme d’un scrutin mixte (300 au scrutin majoritaire, 200 au scrutin proportionnel). Le Sénateurs étaient ont aussi été élus, pour un mandat de six ans : ils sont 128, également élus par un scrutin mixte (64 au scrutin majoritaire et 64 au scrutin de liste). Enfin, dans plusieurs États fédérés, il fallait désigner le Gouverneur, les membres du Congrès et des institutions municipales.

Les 89 millions d’électeurs ont voté entre 8h (ou un peu après, en raison de nombreux retards à l’ouverture) et 18h, dans près de 157 000 bureaux de vote, tenus par 1,4 millions de personnes tirées au sort. 282 millions de bulletins de vote ont été édités, auxquels s’ajoutent 6 millions de documents complémentaires et 4 millions de matériel électoral. Cela représente 2 200 tonnes de matériel, transporté par 300 camions.

Les bureaux de vote se tiennent dans des lieux très diversifiés : écoles, universités, parcs, voire dans la rue ou dans des maisons particulières. Ils sont très souvent dans des lieux ouverts, ce qui n’est pas sans risque par temps de pluie (les orages sont très fréquents, surtout en fin de journée).

Ils sont installés le matin même, avec du matériel fiables mais qui révèle une dimension parfois rudimentaire. Les isoloirs n’isolent que la partie haute du corps et les personnes les plus grandes pourraient facilement jeter un œil dans l’isoloir attenant. Les urnes sont en plastique souple, transparent et elles ne sont ni scellées ni fermées à clef.

Si plusieurs personnes orientent les votants, aucune n’est officiellement chargée de veiller au bulletin glissé dans chacune des urnes (il y en a évidemment une par scrutin), lesquelles conservent la fente ouverte : on n’assiste pas à la traditionnelle ouverture de l’urne par le président du bureau, suivie du glissement du bulletin et du non moins traditionnel « A voté ! ».

Pour pouvoir voter, chaque citoyen dispose d’une carte nationale d’identification, délivrée par l’INE et valable 10 ans, qu’il doit impérativement présenter. Après vérification de son inscription sur la liste du bureau de vote, les bulletins lui sont remis, à raison de un par scrutin. Passant par l’isoloir, il marque d’une croix le parti qu’il choisit puis va glisser ses bulletins dans les urnes correspondantes, aisément reconnaissables par des couleurs : à chacune correspond un scrutin, avec une couleur identique pour le bulletin et l’urne. Enfin, une fois qu’il a voté, une marque indélébile pendant 24 heures lui est apposée sur le pouce droit (à défaut, sur le gauche ou, à défaut, sur le bras ou, à défaut, sur toute autre partie du corps) et sa carte d’électeur lui est restituée.

Cette marque est une pratique encore usitée dans de rares pays, comme en Turquie, en Iran et quelques pays est européens. Si elle est une garantie fiable contre le double vote, elle interpelle néanmoins : le vote, au Mexique, est bien secret… sauf l’abstention puisque tout le monde peut ainsi savoir si l’on a voté ou non. Mais le vote est déclaré comme obligatoire par la loi électorale, même si aucune sanction n’est prévue et effectivement prononcée. Surtout, cette marque permet à des commerces de promouvoir le vote, en offrant cadeau ou autre rabais si l’on prouve que l’on a voté, grâce à la marque sur le pouce.

Toute cette opération électorale se déroule sous l’œil vigilant des représentants des partis politiques, présents dans chaque bureau de vote et qui disposent des listes électorales. Ils relèvent l’identité de chaque personne qui a voté (ce qui est parfaitement légal) et peuvent ainsi procéder à un dédoublement du contrôle du nombre de votants, afin d’éviter des opérations de bourrage des urnes.

Mais là encore, cela interpelle : s’ils ne peuvent pas savoir pour qui chacun a voté, ils peuvent opérer un recensement exact des votants… et dénoncer les non votants, pour les sanctionner de façon informelle, en particulier s’il s’agit de fonctionnaires de l’État. Quoique le vote soit obligatoire, toute sanction doit être prévue par la loi ce qui, dans une telle hypothèse (qui relève de la stricte hypothèse), n’est pas le cas.

Les résultats n’ont pas encore été officiellement déclarés, mais la victoire à l’élection présidentielle a été unanimement reconnue au profit de AMLO, selon un résultat historique. La participation est de 62% et pourrait atteindre 65%. Surtout, AMLO a obtenu plus de 53% (selon les résultats provisoires), conduisant les trois autres candidats à reconnaître immédiatement leur défaite, ce qui ne s’est jamais produit.

Reste maintenant à connaître la majorité qu’il obtiendra au Parlement déterminant la politique qu’il pourra conduire. Son principal objectif politique est d’éradiquer la corruption : à ce jour, tous ses prédécesseurs l’ont voulu, aucun n’y est parvenu.

 

Constitutionnaliser le numérique

Le chantier de la révision institutionnelle en cours et dont le volet constitutionnel sera débattu cette semaine en commission des lois à l’Assemblée nationale est marquée par une absence notable : le numérique.

Cela aurait été bienvenu et même espéré. Emmanuel Macron, candidat en campagne, l’avait promis : « le numérique doit participer à l’exercice de la démocratie ». Emmanuel Macron, Président de la République qui détient l’initiative de la réforme constitutionnelle, aurait pu profiter de la modernisation du Conseil économique, social et environnemental pour associer le numérique à la démocratie.

Rien de tout cela : aucune disposition de la réforme, dans quelque texte que ce soit (constitutionnel, organique ou ordinaire) n’en fait mention.

Des parlementaires se sont néanmoins saisis du sujet et au terme des réflexions d’un groupe de travail bicaméral, un amendement va être déposé pour adosser une Charte du numérique au Préambule de la Constitution.

Sur le fond, le principe est louable. Mais sur la forme, la méthode est contestable.

Le principe est louable car le numérique trouve pleinement sa place dans la Constitution. En effet, il s’impose toujours plus dans notre quotidien, d’une recherche la plus simple et basique à une démarche la plus technique et élaborée. Le nier serait naïf.

Si la fracture numérique existe, tant concernant des zones non couvertes qu’à l’égard de personnes ne faisant pas usage d’Internet, elle ne doit pas constituer une cause du non développement du numérique, mais un fait qu’il faut réduire. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs déjà reconnu la liberté d’accès à Internet et interdit notamment de couper cet accès, à l’instar de l’eau ou de l’électricité.

En multipliant l’ajout de Chartes, le Préambule perd sa solennité et sa qualité

Garantir constitutionnellement un droit d’accès au numérique, le neutralité du Net ou la liberté de son usage ne saurait avoir pour conséquence de forcer chacun à être connecté, mais renforcerait la place qu’occupe déjà le numérique dans notre droit et dans nos vies. Pourvu que, bien sûr, il ne devienne pas une voie exclusive pour effectuer des démarches : le principe d’égalité ne le permettrait pas.

Mais sur la forme, inscrire une « Charte du numérique » dans le Préambule de la Constitution relève simplement du phénomène de mode. On a fait la Charte de l’environnement. On parlait d’une Charte de la laïcité. On prépare désormais la Charte du numérique. Demain, ce sera la Charte de l’enseignement, la Charte de la déontologie, la Charte des animaux, la Charte des médias, la Charte des relations commerciales, la Charte des vacances, la Charte de l’enfant parfait, la Charte codifiant les Chartes.

Passée la polémique sur sa valeur, désormais établie, le préambule de la Constitution est d’abord un instrument solennel, qui contenait initialement deux textes essentiels de l’histoire de France. En y multipliant l’ajout de Chartes, il perd cette solennité, ainsi que sa qualité.

Cette Charte contient elle-même un Préambule, dont la valeur n’est pas nécessairement acquise. Celui de la Charte de l’environnement appelait déjà des critiques, car on pourrait demain s’en saisir pour réclamer la préservation d’un droit dans une proportion que le constituant n’avait pas imaginée.

Pourquoi alors ne pas envisager, tout simplement, de modifier le dispositif de la Constitution ?

La Charte du numérique prévoit la garantie du droit d’accès au numérique, de la neutralité du Net, de l’accès et de la protection des données personnelles ? Mais tout cela trouvera un prolongement dans la loi et l’on peut alors se contenter de modifier l’article 34, en y ajoutant un alinéa disposant que « la loi fixe les règles concernant : […] l’accès aux réseaux numériques et aux informations publiques, la neutralité des réseaux numériques, la protection, l’accès et la maîtrise des données personnelles ».

Par sa dénomination et son positionnement dans le Préambule, la Charte aurait une valeur symbolique importante ? Mais alors montrons que la Constitution de la Ve République, à bientôt 60 ans, sait être plus en avance que toutes les autres et modifions l’article 3, pour adosser le numérique à la souveraineté. Il ne s’agit pas d’en faire son mode d’exercice exclusif, mais seulement complémentaire en indiquant que « La loi prévoit les conditions dans lesquelles l’exercice des droits civils et politiques peut être facilité par les réseaux numériques ».

Les propositions d’amendements des parlementaires  incluent également de telles propositions (modification de l’article 4 et de l’article 34), mais seulement à titre subsidiaire car ils expriment leur « préférence pour la proposition de Charte de numérique ».

Encore faudrait-il, dans un cas comme dans l’autre, convaincre les parlementaires de voter la révision constitutionnelle. Et pour cela, même si le vote dans les Assemblées est électronique, un clic ne suffira pas.

Les partis politiques : institutions cruciales pour la démocratie ?

Il s’agit d’une interview donnée pour le supplément Codes et Lois du Cahier Législatif, édité par LexisNexis. Elle est publiée avec l’aimable autorisation de LexisNexis et de sa Rédaction législation, que je remercie très sincèrement.

Vous pouvez télécharger ici l’intégralité du numéro où elle est parue.

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Rédaction Codes et Lois : De quelle manière les partis politiques peuvent-ils être à l’initiative de la loi ? Entre autres, l’élaboration des programmes électoraux constitue-t-elle une réelle contribution à l’élaboration de la loi ?

Jean-Philippe Derosier : En France, formellement et en tant que tels, les partis politiques ne disposent pas d’initiative législative. Cette dernière est constitutionnellement limitée au Premier ministre et aux parlementaires (article 39 de la Constitution), le cas échéant soutenus par des électeurs (article 11) et elle obéit à un cheminement précis, qui fut discuté lors du 3e ForInCIP, en 2017 et dont les travaux viennent de paraître (Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi, LexisNexis, 2018).

 

Néanmoins, les partis politiques exercent ici un rôle crucial, au sens propre. Ils structurent la démocratie : ils façonnent l’offre électorale et ils organisent l’accès à l’élection. C’est d’ailleurs la mission que leur assigne l’article 4 de la Constitution, selon lequel ils « concourent à l’expression du suffrage ». Lorsqu’un électeur choisit un bulletin de vote, il le fait généralement pour des raisons idéologiques, alimentées par les partis politiques et les programmes électoraux qu’ils ont élaborés. Cela vaut d’autant plus lorsque l’électeur ne connaît pas directement le ou les candidats. De même, les partis sont une voie d’accès aux fonctions électives et ceux qui s’y investissent ont vocation à porter leur idéologie au sein des institutions politiques.

Ainsi, les partis politiques constituent l’intermédiaire entre le peuple, qui les choisit et les soutient, et les institutions, qui s’appuient sur eux pour obtenir les élus avec lesquels elles fonctionnent. C’est là qu’ils jouent leur rôle crucial, à la croisée des chemins. La loi est en effet la traduction juridique de l’action politique : au-delà des discours, des annonces et des programmes, une réforme se traduit juridiquement par l’adoption d’une loi. Les élus initient alors des réformes législatives pour mettre en œuvre les programmes électoraux grâce auxquels ils ont accédé à ce statut : ces programmes constituent les bases idéologiques et pragmatiques des projets et propositions de loi qui sont déposés.

En ce sens, les partis politiques sont à l’initiative de la réforme législative, davantage que de la loi elle-même. Cela est renforcé par le rôle préparatoire qu’ils peuvent exercer, en début de législature : une nouvelle majorité souhaite généralement engager des réformes rapidement, que le Gouvernement n’a pas eu le temps de préparer. La préparation a ainsi pu être effectuée par le parti, en amont de l’élection, à la fois dans un dessein pédagogique (expliquer le programme et sa mise en œuvre concrète) et programmatique (permettre cette mise en œuvre rapide).

CL : D’autres instances proches (think tank, clubs de réflexion…) ou des lobbies exercent une influence concurrente aux partis politiques sur la fabrique de la loi ? Plus grande ?

J.-Ph. D. : Les lobbies sont à la sphère socio-économique ce que les partis politiques sont à la sphère politique : les premiers structurent leur sphère tout autant que les seconds façonnent la leur. Toutefois, il y a une différence notable : la structuration des lobbies n’intervient qu’au niveau de l’offre, c’est-à-dire à l’égard des différents acteurs du monde socio-économique qui s’organisent en fonction de leurs intérêts, pour les faire valoir. Ils n’organisent pas, en tant que tels, l’accès aux fonctions électives.

Par conséquent, l’influence qu’ils exercent (et la remarque vaut tout autant à l’égard des think tanks) sur l’initiative et la fabrique de la loi est à la fois moindre et plus grande. Moindre, elle ne peut intervenir que par l’intermédiaire d’un parlementaire qui, s’il représente un parti politique, ne représente pas un lobby. Cela d’autant moins depuis que la loi Sapin 2 (de 2016) a réglementé l’activité de lobbying et que les lois sur la moralisation de la vie publique de 2017 ont restreint les possibilités pour les parlementaires d’exercer des activités de conseil. Mais, plus grande, elle est ciblée par secteur d’activité et centre d’intérêt et non générale, à l’instar des partis. Dès lors, elle peut être plus puissante car les efforts pourront être concentrés sur les parlementaires sensibles à l’intérêt concerné et en mesure de le valoriser.

CL : Un mécanisme de consultation des partis politiques, semblable à celui des partenaires sociaux (prévu par l’article L. 1 du Code du travail), pour les associer directement au processus normatif dans les domaines les concernant plus spécifiquement aurait-il un sens ?

J.-Ph. D. : Indirectement, c’est déjà le cas. Dès lors que les partis politiques exercent ce rôle crucial précédemment décrit, les élus qui siègent au Parlement et qui votent les lois représentent certes la Nation, mais à travers une structuration partisane. Les partis sont donc également représentés au sein des institutions et associés au processus législatif. De plus, leur chef est très souvent lui-même membre du Parlement ou du Gouvernement, même si c’est moins systématique en France que dans d’autres pays. Actuellement, c’est le cas de La République en marche (Christophe Castaner est membre du Gouvernement), du Parti Socialiste (Olivier Faure est député), de l’Union des démocrates indépendants (Jean-Yves Jégo est député), de La France insoumise (Jean-Luc Mélenchon est député), du Parti Communiste (Pierre Laurent est sénateur). Les présidents des Républicains et du Modem n’y siègent pas en personne, mais leurs partis sont représentés par leurs vice-présidents. Ils sont donc étroitement associés à tous le processus législatif, que ce soit à travers la voix de leur direction ou, plus généralement, par celle du groupe parlementaire auquel ils correspondent.

Ce dernier nourrit ou, du moins, est supposé nourrir des liens étroits avec le parti, puisqu’il en constitue le relai institutionnel : réflexion et préparation relèvent du parti, fabrication et concrétisation échoient au groupe parlementaire. C’est donc à travers le groupe et ses membres que le parti politique peut exister institutionnellement. D’ailleurs, s’il n’en est pas toujours le président, le chef du parti dispose d’une place privilégiée au sein des réunions de groupe et, même lorsqu’il n’est pas formellement membre du Parlement, il est fréquent qu’il y participe.

Il serait donc superflu de formaliser une association des partis politiques à l’élaboration des lois qui les concernent. D’une part, parce qu’elle existe déjà, les partis étant vecteur de représentation, ils mettent en œuvre le principe énoncé à l’article 4 de la Constitution. D’autre part, parce que toutes les lois les concernent, qu’ils les soutiennent ou s’y opposent, dès lors qu’ils ont une vocation démocratique générale. Enfin, parce que les lois spécifiquement relatives aux partis sont rares et, en tout état de cause, via les responsables qui siègent au Parlement, ils se saisiront de la question.

CL : L’encadrement législatif des partis politiques (en particulier, les règles visant la moralisation et les moyens de financement des partis politiques) présentent-il des spécificités légistiques ? Participe-t-il comme d’autres à l’inflation normative générale qui caractérise les législations contemporaines ? Est-il affecté également par une forte instabilité ?

J.-Ph. D. : La législation afférente aux partis politiques, en France, est à la fois minimale et tardive. Minimale car il n’y a aucune loi conférant un statut spécifique aux partis politiques et qui réglementerait leur fonctionnement. C’est dû à une convergence de facteurs : l’absence de nécessité, la volonté de préserver leur liberté (constitutionnellement garantie par l’article 4 de la Constitution), le souhait, également, de ne pas leur conférer un statut qui les renforcerait. Elle est aussi tardive parce qu’il a fallu attendre la loi du 11 mars 1988  puis, surtout, celle du 15 janvier 1990 pour que les partis connaissent un encadrement législatif spécifique, par la voie de la transparence financière et de la limitation des dépenses.

Il n’y a donc pas d’inflation législative dans ce domaine et c’est presque malheureux, car un statut législatif des partis politique légitimerait leur rôle. On peut certes craindre d’une telle loi qu’elle porte atteinte à leur liberté, indispensable dans un État démocratique. Toutefois, la Constitution, qui demeure peu diserte sur les partis politiques (contrairement à la Loi fondamentale allemande, par exemple), garantit précisément qu’ils « concourent à l’expression du suffrage » et qu’ils « se forment et exercent leur activité librement » : une loi qui y contreviendrait, encourrait une censure de la part du Conseil constitutionnel. De plus, une telle loi légitimerait pleinement leur action, renforcerait leur transparence et améliorerait sans doute leur fonctionnement dans la sphère publique et démocratique.

Le seul exemple des primaires permet d’ailleurs de le souligner. On a vu que, lorsqu’elles tendent à se généraliser, elles peuvent avoir un contre effet néfaste sur le débat démocratique, en occupant trop largement la scène médiatique, en marginalisant les partis eux-mêmes au profit des seuls candidats, en étendant la campagne électorale, en faussant les scrutins des primaires (avec des électeurs qui se mobilisent à plusieurs reprises). Une réglementation sur ce sujet pourrait paraître délicate car elle porterait atteinte à la liberté des partis. Néanmoins, si une loi ne saurait imposer des primaires, car cela doit demeurer du libre choix partisan, dès lors qu’un parti entend y recourir et bénéficier, à ce titre, du concours de l’État (au moins par la mise à disposition de listes électorales, voire par la mise à disposition de locaux), l’État est légitime à imposer un cadre minimale, par exemple quant aux dépenses, quant aux dates des scrutins et de la campagne.

CL : Qu’attendez-vous de ce prochain Forum ?

J.-Ph. D. : Les récentes élections, en France, en Europe (Italie, Allemagne, Royaume-Uni) et dans le monde (États-Unis) ont montré à quel point, d’une part, l’offre politique est en mutation, avec la montée en force de mouvements populistes et, d’autre part, les partis politiques demeurent indispensables pour l’accès aux fonctions électives. Toujours fidèle à sa méthodologie originale, la science constitutionnelle, qui associe, à une analyse juridique, l’éclairage des acteurs institutionnels concernés, le prochain Forum offrira une réflexion sur l’état du droit des partis politiques, tel que confronté à cette évolution.

Alors que le droit des partis politiques paraît très hétérogène en fonction des pays membres du Forum, la réflexion commune soulignera les forces et les faiblesses des différentes législations ou de l’absence de législation. Plus précisément, cela éclairera les évolutions possibles et éventuelles de notre propre droit en cette matière.

Le 4e ForInCIP portera sur Les Partis politiques et se déroulera à Lille, les 22 et 23 juin 2018. Il reste encore quelques places, si vous souhaitez vous inscrire (inscription gratuite mais obligatoire).

Propos recueillis par Suany Mazzitelli et Lea Zaoui, JurisClasseur Codes et Lois – Droit Public et Droit Privé

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