L’Élysée ne vaut pas un César

« Paris vaut bien une messe » aurait dit, jadis, le futur Henri IV. Aujourd’hui l’Élysée vaudrait-il un César de la meilleure actrice ?

Dans une récente tribune, deux éminents collègues avec lesquels j’ai ici plaisir de débattre, interrogent : « Gagner la présidentielle sans sacrifier au présidentialisme ? Embauchez une actrice ! ».

Résolument engagés à gauche, ils soulignent (mais rien de mieux, pour en avoir une idée précise, que de lire leur texte) que « Pour la gauche et les écologistes, le piège [de l’élection présidentielle et du fonctionnement présidentialiste de nos institutions] est mortel : en jouant le jeu du présidentialisme, ils renient en pratique les projets de démocratisation dont ils sont porteurs. Ils y perdent leur crédibilité, et nous la possibilité même d’une alternative. Pour sortir du piège, certains songent à une personnalité neutre et incontestable. Hélas, depuis Victor Hugo, cette figure reste introuvable. Mais la plupart veulent, pour changer la Constitution, se faire élire président… On tourne en rond ».

Dès lors, solution : « Parce que la gauche n’aime pas trop les chefs, elle peut gagner l’élection et en finir avec la « monarchie élective », sans changer préalablement la Constitution. L’idée est simple : pour porter leurs couleurs, les partis de gauche et écologistes, associés dans un comité et dotés d’un programme commun, devront embaucher un acteur. Ou mieux, une actrice ! »

Il est nécessaire de redonner confiance aux Français dans le système politique :
ce n’est pas un pantin qui le permettra

Passons sur une première critique quant à l’idée de préférer une femme pour exercer un rôle de pure représentation, dépourvue de toute responsabilité politique et qui sera mandatée pour dire « les discours qu’on lui écrira ».

La proposition souffre d’abord d’un écueil juridique, ensuite d’un problème politique et, en réalité, démocratique.

Il est proposé de ne pas « sacrifier au présidentialisme », alors que le résultat d’une telle proposition serait exactement inverse, à moins de ne pas s’entendre sur la signification de cette notion. S’il s’agit de la simple existence d’un Président de la République, peut-être élu au suffrage universel direct, alors, oui, le « présidentialisme » ne disparaîtrait pas. Mais, dans ce cas, de très nombreux États européens sont « présidentialistes » (Autriche, Portugal, Pologne, Irlande, Islande, etc.), sans que leur fonctionnement institutionnel, l’équilibre des pouvoirs et le rôle du Chef de l’État ne les distinguent véritablement de l’Allemagne et de l’Italie (élection au suffrage universel indirect), ou même de l’Espagne ou du Royaume-Uni (monarchies).

À l’inverse, s’il s’agit de mettre un terme au poids politique et à la puissance institutionnelle de notre Président de la République, alors il en sera bel et bien terminé du « présidentialisme » tel qu’on peut l’entendre en France, c’est-à-dire d’un régime d’abord et avant tout parlementaire (car le pouvoir ne vient que des élections législatives), rationalisé, où le Président est politiquement et généralement en mesure d’exercer des prérogatives appartenant au Premier ministre, mais avec l’accord de ce dernier et grâce à l’ascendance dont le premier bénéficie sur le second.

Mettre ainsi un terme à un tel présidentialisme, sans réviser la Constitution, est ce qui se produisit au Portugal en 1991, lorsque le Premier Ministre en fonction, Anibal Cavaco Silva (centre droit), renonça à se présenter à l’élection présidentielle face à Mario Soares (centre gauche) qui briguait un second mandat, laissant entendre qu’il appelait à voter pour lui et qu’il se concentrait sur les élections principales : les législatives. La victoire de Soares d’abord, puis de Cavaco Silva aux législatives a effectivement permis d’isoler davantage le Président de la République du Portugal.

Mais, et l’on rencontre là la difficulté politique et démocratique, il ne semble pas que ce soit ce que le peuple français souhaite, du moins jusqu’à présent ! Et c’est encore à lui d’en décider.

En effet, à chaque élection, les Français ont deux fois le choix de faire d’eux-mêmes ce qui est proposé (mettre un terme à la puissance présidentielle). D’abord, première option, il existe (presque) toujours au moins un candidat à l’élection présidentielle pour porter cette proposition de l’effacement : il suffirait de l’élire. Or un tel candidat n’a même jamais accédé au second tour.

Ensuite, deuxième option, il leur est loisible d’élire une majorité hostile au Président lors des législatives, possibilité d’autant plus accessible en 2017 ou, même, en 2002, lorsque le Président élu n’était pas, en réalité, le Président voulu. Ils ne l’ont jamais fait.

On veut y voir une adhésion qui perdure encore à la logique de la Ve République. Peut-être insuffisante, comme on le voit avec l’abstention, cette volonté d’élire un chef pour conduire une politique, avec l’appui nécessaire d’une majorité parlementaire, demeure encore majoritaire. S’il devait en aller autrement, la tâche délicate consistant à concilier des programmes électoraux différents mais fraîchement légitimés, lors de deux élections distinctes, poserait un sérieux problème qui ne pourrait être résolu qu’en faisant ce que l’on appelle de la politique, non du théâtre ou du cinéma (quoique les deux se rapprochent parfois, malheureusement).

Le problème n’est donc pas le « présidentialisme » lui-même, mais davantage la nécessité de redonner aux Français la confiance nécessaire dans le système politique. Et ce n’est pas la désignation d’un acteur, figure de pantin, qui le permettra, mais un double renforcement : d’une part, de la légitimité du Président élu et, d’autre part, du contrepouvoir parlementaire. Le premier passe par une confiance retrouvée dans les partis politiques. Le second, au-delà d’une révision constitutionnelle dont on parle continuellement, par l’existence de parlementaires suffisamment aguerris (et expérimentés) pour exercer pleinement les pouvoirs qui sont les leurs.

Décidément, non, l’Élysée ne vaut pas un César.

Non à l’embolie parlementaire

Sommes-nous en état d’urgence sanitaire ?

À poser la question au juriste formaliste, il répondra négativement, puisque les articles L. 3131-12 et suivants du code de la santé publique – qui régissent l’état d’urgence sanitaire – ne sont plus formellement en application.

À poser la question au responsable politique, il répondra tout aussi négativement (du moins, s’il est dans la majorité…), puisqu’une loi organisant « la sortie de l’état d’urgence sanitaire » est en vigueur depuis le 9 juillet dernier.

À poser la question aux Français, la réponse risque d’être moins tranchée. Ce n’est que pure spéculation, on en convient, mais l’on peut facilement imaginer que, si certains sont au fait du formalisme juridique et de l’actualité politique, d’autres seront plus hésitants, constateront que des mesures toujours plus exceptionnelles, toujours plus restrictives, toujours plus urgentes sont prises chaque semaine et que, en définitive, l’état d’urgence sanitaire est toujours en vigueur.

Et ils auraient raison.

L’état d’urgence sanitaire n’a pas été prorogé,
mais transformé, ce qui est pire

Car le juriste le sait : toute notion se définit certes par sa forme, mais aussi par le fond. Or, sur le fond, l’état d’urgence sanitaire est toujours en vigueur, du moins partiellement.

Le propre d’un état d’urgence, qui fait partie des états d’exception, est de permettre que soient prises des mesures exceptionnelles et (donc) temporaires, pour répondre et gérer urgemment une crise. Tel est le sens de l’état d’urgence « sécuritaire », prévu par la loi du 3 avril 1955, modifiée en 2015 et tel est également le sens de l’état d’urgence sanitaire, créé en mars 2020.

Tel est encore le sens de cette loi du 9 juillet dernier, qui est en cours de modification.

Ainsi, l’état d’urgence sanitaire ne fut pas prorogé, mais transformé, ce qui est pire. En effet, en plus de permettre des mesures d’urgences et exceptionnelles, sur le fond, l’état d’urgence sanitaire a l’intérêt, sur la forme, d’alerter qu’une situation exceptionnelle et dérogatoire est en vigueur : il est plus lisible, la situation est plus claire.

À l’inverse, permettre de telles mesures alors que l’on affiche, par la loi, une « sortie de l’état d’urgence » ne fait qu’induire le peuple en erreur, en laissant supposer que l’on sort d’une situation exceptionnelle, alors qu’on y reste et même, pis, qu’on la prolonge.

Car la loi du 9 juillet prévoit quatre types de mesures, toutes possibles sous l’égide de l’état d’urgence sanitaire. Elle prévoyait un effet limité dans le temps, comme c’est le cas de l’état d’urgence, jusqu’au 30 octobre. Le Gouvernement demande à ce qu’il soit prorogé jusqu’au 1er avril, tandis que les sénateurs proposent de le limiter au 31 janvier.

L’enjeu est évident : inclure ou non les prochaines élections régionales et départementales, prévues en mars prochain. Il serait sage, sur le plan de la démocratie, qu’une loi spécifique, débattue par les parlementaires, envisage les mesures exceptionnelles d’organisation de ces élections, si elles sont nécessaires.

La démocratie mérite d’ailleurs d’autres égards. Nous avions déjà frisé l’arrêt respiratoire du Parlement, entre mars et mai derniers, du fait des mesures draconiennes et anticonstitutionnelles prises pour limiter l’accès des parlementaires à la séance publique. Aujourd’hui, alors que, formellement, l’état d’urgence n’est plus applicable, de nouvelles mesures sont prises, à l’Assemblée nationale et au Sénat, pour limiter à la moitié le nombre de parlementaires pouvant accéder à l’hémicycle.

Certes, le Parlement siège à Paris, classé en « rouge écarlate » ou « zone d’alerte maximale », mais il s’agit de la représentation nationale, qui va se concentrer, dans les semaines à venir, sur la loi la plus essentielle de la démocratie et qui fait la raison d’être des Parlements : la loi de finances.

Peut-on admettre que pour une telle loi et un tel débat parlementaire, la démocratie fonctionne à moitié ? D’autant que le risque d’escalade est grand : aujourd’hui, on en est à la demi-jauge, mais quid de demain ? Le quart de jauge ? Un dixième ? Un parlementaire par groupe ? Et selon quel critère, dès lors que chaque parlementaire a reçu un même mandat politique, pour siéger et représenter la nation ?

La démocratie parlementaire a frisé l’arrêt respiratoire, elle risquerait alors l’embolie et de sérieuses complications : l’histoire constitutionnelle nous révèle que l’entrave à la réunion des parlementaires n’est jamais anodine. On ne peut pas accepter cela, d’autant moins lorsque le Gouvernement refuse la clarté et la lisibilité face à un régime d’exception.

Rééquilibrer les effets du quinquennat

Le quinquennat a 20 ans !

Il fut introduit le 24 septembre 2000, par référendum constitutionnel. Plébiscité à l’époque (mais par une faible partie d’électeurs, tant l’abstention avait été record), il est aujourd’hui vertement critiqué. Il a pourtant un nécessaire effet stabilisateur, qui n’interdit pas de réfléchir à des évolutions.

D’abord, dénonçons quelques idées reçues et rétablissons quelques contre-vérités.

D’une part, on l’associe toujours à « l’inversion » du calendrier électoral, car une loi votée postérieurement à l’adoption de la révision constitutionnelle a reporté au mois de juin le terme du mandat de député, là où il expirait auparavant début avril. L’objectif était effectivement de permettre que se déroule d’abord l’élection présidentielle, puis les élections législatives.

Le quinquennat a stabilisé le pouvoir présidentiel, en omettant de renforcer concomitamment le pouvoir législatif

Mais comme l’a maintes fois rappelé et expliqué Guy Carcassonne, cet objectif était destiné à « rétablir » le calendrier, non à l’« inverser », car jamais, dans toute l’histoire de la Ve République, les élections législatives ne se sont tenues avant l’élection présidentielle. Au contraire, le fonctionnement institutionnel de notre régime repose sur un chef légitime, élu par le peuple, qui le choisit sur la base d’une mission politique – son programme – et lui confie une majorité pour la réaliser.

Trêve « d’inversion », parlons de « rétablissement » du calendrier électoral !

D’autre part, certains soutiennent que, depuis le quinquennat et depuis Jacques Chirac, aucun Président de la République n’a été réélu. Certes, le fait est incontestable, mais en attribuer la cause au quinquennat est une erreur grossière. En réalité, aucun Président n’a été réélu sous la Ve République, à moins d’avoir préalablement perdu le pouvoir. Il ne s’agit donc pas de continuité.

Les seuls à l’avoir été sont le Général de Gaulle en 1965, François Mitterrand en 1988 et Jacques Chirac en 2002. Mais, en 1965, c’est la première élection au suffrage universel direct. En 1988 et en 2002, la réélection a lieu après une période de cohabitation, donc une défaite électorale de la majorité présidentielle.

Le quinquennat n’y change rien.

Enfin, l’introduction du quinquennat aurait présidentialisé le régime, en renforçant les pouvoirs du Président de la République. Dans cette appréciation, on se concentre une nouvelle fois sur la période actuelle et, constatant une évolution, on l’attribue au quinquennat, sans considération d’autres éléments influents.

La Ve République a toujours réservé une place prépondérante au Chef de l’État : c’est même sa raison d’être et, à voir comment ils plébiscitent l’élection présidentielle et refusent d’élire un candidat leur promettant un bouleversement constitutionnel, il faut croire que les Français y sont (encore) attachés.

Le quinquennat n’a pas davantage présidentialisé le régime qu’il ne l’était déjà.

Néanmoins, introduit et appliqué à l’orée des années 2000, le quinquennat est concomitant à la sur-médiatisation de la vie politique, grâce à l’émergence des réseaux sociaux, à l’information continue et à la diffusion de l’image. Si LCI, première chaîne d’information continue française, naît en 1994, c’est véritablement entre 2004 et 2007 que l’offre et la diffusion se démultiplient, avec l’arrivée de la TNT et de BFM TV. Facebook naît en 2004 et Twitter en 2006, l’un et l’autre se développant surtout à compter des années 2010.

Ces événements ont un impact sur le fonctionnement institutionnel, d’autant plus qu’ils correspondent à un changement générationnel du personnel politique, contribuant à l’image d’un « hyper-président », présent partout, tout le temps, sur tous les sujets, que Nicolas Sarkozy a contribué à forger et dont ses successeurs peinent à se défaire. Mais les Présidents d’aujourd’hui sont bien davantage limités par des contrepouvoirs de toute nature (décentralisation, Conseil constitutionnel, autorités administratives indépendantes, médias privés, Union européenne, etc.) que les Présidents de naguère.

À l’inverse, le quinquennat a stabilisé l’attribution du pouvoir, donc son exercice.

Autrefois, le décalage entre septennat présidentiel et quinquennat législatif aboutissait à une « arythmie », comme l’a démontré Olivier Duhamel. Désormais, le pouvoir est effectivement et pleinement attribué pour cinq ans, conférant au régime une stabilisation qui lui manquait auparavant.

Ainsi, il est encore faux de soutenir que le quinquennat a renforcé le pouvoir présidentiel au détriment du pouvoir législatif : il a stabilisé le premier, en omettant, il est vrai, de renforcer concomitamment le second. S’il est donc une correction qu’il faut apporter, c’est bien celle-ci : renforcer les pouvoirs de l’Assemblée nationale.

Pour ce faire, plusieurs solutions sont possibles. L’idée d’un mandat présidentiel « sec », donc non renouvelable est avancée. Mais elle ne changerait rien à l’équilibre entre le Président et l’Assemblée. Surtout, le remède serait pire que le mal car il ôterait au Président la principale responsabilité qui est la sienne : répondre de ses actes face aux Français.

En revanche, on peut renforcer l’indépendance des députés face au Président, en limitant l’impact de la légitimité et de l’élection du premier sur les seconds.

Pour cela, Président et députés pourraient être élus le même jour : la logique du vote préservera le fait majoritaire, mais l’inconnue de son issue permettra une connexion moins forte entre les deux élections.

Sans se suffire à elle-même et requérant donc des compléments, telle une refonte de la procédure législative sur laquelle on reviendra, une telle réforme contribuerait déjà à un rééquilibrage des pouvoirs entre Exécutif et Parlement.