Président et Parlement

L’instant est mal choisi, mais l’intention est bonne. Le mécanisme doit être modernisé, mais l’exercice est conforme à l’esprit de la Ve République.

Pour la deuxième fois au cours de son mandat, le Président de la République a fait usage, le lundi 9 juillet, de l’article 18 de la Constitution, lui permettant de faire une déclaration devant les parlementaires, réunis en Congrès. L’an dernier, il le fit peu après les élections législatives et la veille de la déclaration de politique générale du Premier ministre. L’instant était idéal.

Souhaitant céder à une tradition annuelle, l’exercice est réitéré au même moment, avec une semaine de retard. Mais ce qui se justifiait l’an dernier, par l’ouverture de la législature, ne se justifie plus cette année, en fin de session parlementaire.

S’il s’agit de faire un bilan de l’action passée, cette déclaration avait surtout pour objectif de fixer le cap des actions à venir, comme l’a expressément indiqué le Chef de l’État. Or cela est censé intervenir en ouverture, non en fermeture, au moment où la session s’ouvre et les parlementaires se mettent au travail, non au moment où ils sont concentrés sur la préparation de leurs vacances.

Permettre un échange entre Président de la République et parlementaires n’altère en rien la séparation des pouvoirs

Mais l’intention est bonne. Le mécanisme de l’article 18, introduit par la révision constitutionnelle de 2008, se justifie ainsi par deux raisons. La cohésion nationale, d’une part : c’était le sens de la déclaration de François Hollande, le 16 novembre 2015. La définition de la politique nationale, d’autre part : c’est ce qu’entend faire Emmanuel Macron, en venant chaque année devant le Congrès, comme il s’y est engagé pendant la campagne électorale.

C’est pourquoi les parlementaires qui boycottent cette rencontre ont tort. Quoi que l’on pense de la politique qu’il mène, il est le Président de la République. Il use d’une prérogative que la Constitution lui attribue, sans en abuser. Les parlementaires doivent alors assumer leurs propres responsabilités, en assistant à cette déclaration, pour mieux en dénoncer le contenu, le cas échéant.

Le mécanisme mérite toutefois d’être modernisé, car il paraît à la fois désuet et illogique d’interdire au Chef de l’État de répondre aux parlementaires, si ces derniers décident de l’interpeller. Aujourd’hui, un débat « peut » avoir lieu, mais « hors sa présence ». Telle était la volonté de Nicolas Sarkozy, en 2008, qui souhaitait simplement moderniser un mécanisme vieux de plus d’un siècle, tout en respectant la séparation des pouvoirs.

Permettre un échange entre Président de la République et parlementaires ne l’altère en rien.

L’un et les autres doivent leur existence au peuple et ne sont responsables que devant lui. L’un et les autres se soutiennent mutuellement : les parlementaires en confiant une majorité au Président, lequel a contribué à leur élection et le Président en écoutant les attentes des parlementaires sans lesquels il ne peut mener aucune réforme.

L’un vient donc présenter les orientations de la politique nationale aux autres, à charge pour ces derniers de faire part de leur positionnement. Le premier doit donc être en mesure de leur répondre. Le principe de séparation des pouvoirs, entendu comme une collaboration entre les pouvoirs, n’en est pas remis en cause pour autant.

Tout cela demeure conforme à l’esprit de la Ve République. On peut critiquer et contester la place qu’occupe le Chef de l’État. On peut dénoncer l’absence de possibilité d’engager sa responsabilité. On peut souhaiter que tout cela change ou évolue.

Mais on ne peut pas nier que c’est exactement conforme à ce que le et les fondateurs du système actuel ont souhaité établir : désigner un chef de l’Exécutif, bénéficiant d’une légitimité suffisante pour conduire la politique nationale, assisté d’un Chef de Gouvernement qui bénéficie du soutien parlementaire. On ne peut pas nier davantage que c’est ce que souhaitent les Français, au moins jusqu’à présent, car jamais, alors qu’ils en ont systématiquement la possibilité, ils n’ont confié le pouvoir à un Président qui entendait remettre en cause ces fondamentaux, ou à une majorité qui lui serait hostile, ce qui reviendrait à peu près au même.

Au contraire, hors cohabitation, ils élisent systématiquement un Chef, sur la base d’un engagement politique et lui octroient une majorité pour le mener à bien. Un ouvrage qui vient de paraître sur L’initiative de la loi* montre comment le chef du Gouvernement dispose de ce droit pour traduire juridiquement son action politique. Il souligne d’abord la correspondance que l’on trouve entre les prérogatives des chefs de gouvernement, dans les systèmes parlementaires et celles des chefs de l’État, dans les systèmes présidentiels. Il démontre ensuite l’importance du Premier ministre au sein des premiers, où il se situe à l’articulation formelle entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif.

En France, l’initiative de la loi appartient formellement au Premier ministre et aux parlementaires, mais le Président de la République est étroitement associé à sa gestation. Il faut ainsi retenir la complémentarité duale au sein de l’Exécutif, dont le Conseil des Ministres est le lieu de rencontre : le Président impulse, le Premier ministre concrétise, le Président arbitre, le Premier ministre formalise.

Tout cela est alors également conforme à la démocratie parlementaire, car ce soi-disant « hyper-pouvoir » du Président n’est rien d’autre que le pouvoir du Parlement : grâce au soutien parlementaire, le Président peut nommer un Premier ministre qui sera son relais institutionnel et sans soutien parlementaire, le Président ne pourrait rien et n’aurait aucun pouvoir (ou presque).

Il faudrait donc simplement que la Constitution intègre ce qui résulte aujourd’hui de l’esprit et de la pratique, en formalisant qu’il appartient au Président de définir la politique nationale, en collaboration avec le Premier ministre. Le débat actuel sur la révision constitutionnelle serait une excellente occasion.

 

* Il s’agit des travaux du 3e ForInCIP, qui s’est tenu à Lille les 14, 15 et 16 septembre 2017. Ils sont parus en juin chez LexisNexis : Les Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi.

Le temps

Le temps est sans aucun doute l’élément le plus difficile à gérer. De façon générale et, en particulier, en politique.

Quand s’exprimer ? Quand annoncer une réforme ? À quel moment l’introduire ? Sur combien de temps gérer son élaboration ? Quand peut-on en escompter les effets ? Comment articuler temps de la réflexion, temps de la production et temps de l’action ?

Le Président de la République s’est livré hier à son premier entretien télévisé depuis son élection. Cinq mois après sa prise de fonction, pour un mandat qui dure cinq ans. On y verra peut-être là un symbole.

Celui que l’on reçoit est mitigé. L’échange a eu lieu au « Château » (c’est ainsi que l’on appelle le Palais de l’Élysée), dans le « bureau de travail » du Président. C’est heureux : la dignité de la fonction présidentielle impose que les journalistes se déplacent, non le contraire. En revanche, c’est TF1 qui a été retenu, soit une chaîne privée, de l’une des plus grosses fortunes françaises. Il est plus que regrettable que le Président de la République ne fasse pas le choix du service public, a fortiori pour son premier échange télévisé. François Hollande avait fait de même le 9 septembre 2012 et c’était tout autant condamnable.

Néanmoins, en donnant sa première interview tardivement et en ayant refusé de sacrifier au traditionnel échange du 14 juillet, Emmanuel Macron entend rompre avec le rythme de ses prédécesseurs. Il s’inscrit pourtant dans une parfaite continuité, au moins sur trois points.

D’abord, rompant avec Nicolas Sarkozy et François Hollande, il tient les journalistes à distance et souhaite « ne pas avoir une présidence bavarde pour que la parole présidentielle garde de la solennité ». Il se livre néanmoins à un exercice de pédagogie pendant plus d’une heure et l’on peut valablement s’attendre à ce que cela se reproduise. Depuis que la société est entrée dans l’ère de l’information continue, de la communication permanente, du tout technologique, aucun Président n’a su durablement raréfier sa parole.

Le temps de la pédagogie et de l’explication est indispensable à toute action politique. Est-ce pour autant au Président de la République de s’y livrer ? Sans doute, mais toujours avec parcimonie et solennité, sur des sujets ciblés et essentiels. Le reste de la tâche doit incomber au Premier ministre, au Gouvernement et au parti de la majorité.

Ensuite, les journalistes se sont étonnés de son « hyperprésidence » et de la prise de décision très centralisée. La référence à Nicolas Sarkozy qui qualifiait son Premier ministre de collaborateur n’était pas expresse, mais explicite. Le Président a néanmoins rappelé que c’est bien le chef du Gouvernement qui en dirige l’action, tandis que les décisions stratégiques sont prises par le Président, car elles doivent être conformes au mandat que les Français lui ont donné.

Cela ne diverge en rien de la fonction présidentielle exercée par chacun de ses prédécesseurs, de Charles de Gaulle à François Hollande. Chacun a son style, tous exercent leur fonction à l’identique. Le Chef de l’État est d’abord chef, c’est-à-dire un capitaine qui impose une direction. Emmanuel Macron l’a pleinement intégré et assumé, en se présentant devant la représentation nationale le 3 juillet dernier.

C’est là, enfin, qu’il avait décliné l’action politique de son mandat. Hier fut confirmé qu’on « ne change pas la société en une loi » et que la plénitude des réformes serait visible d’ici à un an et demi, deux ans. Cela paraît rompre, une nouvelle fois, avec les mandats précédents qui succombaient à l’immédiateté. Mais cela s’inscrit toujours dans une incroyable continuité.

L’action politique prend du temps. L’élaboration d’une loi prend du temps. La mesure de ses effets prend du temps.

Car la première suppose le recours à plusieurs instruments (plusieurs lois, plusieurs décrets, plusieurs arrêtés, plusieurs circulaires). Car la deuxième impose une réflexion, une construction et un échange entre les divers acteurs politiques que sont le Gouvernement, le Parlement mais aussi les destinataires de la réforme, s’ils sont associés au processus. Car la troisième requiert une réception par ces destinataires, éventuellement une adaptation aux contraintes pratiques et, toujours, de la patience.

Or la grande ambition réformatrice de l’actuel Président de la République est incontestablement louable, au moins dans son principe. Mais il est difficilement envisageable d’en percevoir une entière visibilité, censée inclure les effets, en à peine deux ans.

Cela annonce et fait craindre un maintien de l’accélération du temps législatif et un énième accroissement de la durée des débats au Parlement. À moins que, pire, cette institution démocratique soit définitivement abaissée au rang de simple enregistreur d’une volonté technocratique. Ce que les prédécesseurs du Président en exercice avaient déjà sérieusement entamé.

Le temps nous dira si c’est effectivement consommé.

 

Le Président capitaine

Ce billet paraît sous forme de tribune dans le journal Le Monde de ce soir. Une version différente et en italien a été accueillie samedi, dans le Journal Il Sole 24 Ore.

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Et de une ! La déclaration du Président de la République, devant le Congrès réuni à Versailles ce lundi 3 juillet, est certes la troisième du genre depuis que l’article 18 de la Constitution a été révisé en 2008, mais la première d’une nouvelle série. Avant lui, Nicolas Sarkozy et François Hollande l’avaient précédé. Ce fut le 22 juin 2009 pour le premier, dont le discours sur les orientations économiques n’est passé à la postérité que parce qu’il fut tenu par l’artisan de ce nouveau mécanisme. Puis ce fut le 16 novembre 2015 pour le second, qui a prononcé un discours d’union nationale, après les attentats de Paris, marqué par une représentation nationale entonnant à l’unisson La Marseillaise, mais aussi par la déplorable annonce de la réforme sur la déchéance de nationalité.

Emmanuel Macron réitère l’exercice, mais, cette fois, en début de quinquennat. Il s’agissait de présenter sa vision du mandat que lui ont confié les Français et de fixer les grandes orientations de la politique nationale, confirmant sa volonté d’être effectivement le capitaine qui fixe le cap. Ce faisant, s’il innove dans la technique utilisée, il se conforme à une pratique ancrée, inhérente à l’architecture institutionnelle de la Vème République. Le Premier ministre, qui tient, le lendemain, le traditionnel discours de politique générale, sollicitant la confiance des députés, n’est ni rabaissé ni rangé au rang de collaborateur. Au contraire, il est valorisé.

En effet, c’est Emmanuel Macron que les Français ont élu pour mener la politique qu’ils ont également choisie, sur la base de son programme électoral. Ils ont ensuite confirmé leur choix en lui confiant une majorité à l’Assemblée nationale, pour mener son action. Fort de la confiance que les électeurs lui ont témoignée à deux reprises, le chef de l’État a nommé un Premier ministre, chargé de conduire cette politique et, désormais, dépositaire, à la tête du Gouvernement, des engagements pris pendant la campagne, qu’il est chargé de mettre en œuvre. Il y a ainsi une logique institutionnelle propre à la Vème République, à laquelle se conforment Président et Premier ministre : le premier définit la politique nationale, comme l’ont souhaité les électeurs, le second la conduit et la met en œuvre, avec l’appui de la majorité. Cela confirme toute la confiance que le premier nourrit à l’égard du second. Cela valorise ainsi ce dernier qui, quoique non directement élu, est désormais porteur du projet présidentiel.

Cela présidentialise-t-il le régime ? Pas davantage qu’il ne l’est déjà. Est-il déjà, alors, un régime présidentiel ? Non, il ne l’est pas, ne l’a jamais été et ne le sera jamais, tant que le pouvoir provient des élections législatives.

Or c’est bien de là qu’il provient car, si Emmanuel Macron ne les avait pas remportées, il ne serait pas en mesure de charger le Premier ministre de conduire sa politique. Néanmoins, depuis 1958 et, surtout, 1962, date depuis laquelle son élection s’effectue au suffrage direct, le Président de la République est généralement un capitaine, rarement un arbitre. Du Général de Gaulle à Emmanuel Macron, de Valéry Giscard d’Estaing à François Hollande, en passant par tous ceux qui ont exercé cette fonction, nul n’a prétendu le contraire.

Par conséquent, cette déclaration devant le Congrès n’est point révolutionnaire : nouvelle dans la forme, elle ne chamboule pas les institutions. D’ailleurs, il n’y a rien qui n’ait été annoncé dont on n’avait pas connaissance auparavant. En particulier sur le plan institutionnel, de la réduction d’un tiers du nombre de parlementaires à la réforme de la procédure législative, de la dose de proportionnelle à la suppression de la Cour de justice de la République, ce sont autant de réformes qui avaient déjà été évoquées. Mais le style change : par sa présence devant les députés et sénateurs, le Président de la République leur indique solennellement, directement et expressément ce qu’il attend d’eux. Il s’engage même à le faire tous les ans, comme il l’avait annoncé, en revenant devant eux pour rendre compte mais aussi, cela va sans dire, pour diriger.

Faudrait-il alors modifier la Constitution ? Oui, sans doute. Mais non pour remettre en cause ce fonctionnement des institutions car les Français ne le souhaitent pas. Ils ont toujours voulu élire un véritable chef, jamais quelqu’un qui entendait revenir sur cette pratique. Les élections de 2017 l’ont montré, une nouvelle fois.

Au contraire, il faudrait aller jusqu’au bout de l’esprit entamé en 2008. La Constitution devrait ainsi préciser que c’est bien le Président de la République qui définit la politique nationale, le Gouvernement et le Premier ministre étant alors chargés de la conduire et la mettre en œuvre. C’était déjà un projet, en 2008, malencontreusement abandonné. Il faudrait le raviver. Et si l’on devait craindre que cela ne renforce trop l’ascendance du chef de l’État ou qu’une cohabitation ne conduise au blocage, il suffirait d’ajouter que cette définition de la politique nationale se fait « en collaboration avec le Premier ministre ». Le texte de la Constitution ne serait alors qu’aligné sur une pratique instaurée et désirée depuis l’origine de cette Constitution.

Soutenant qu’il n’est pas de République forte sans institutions puissantes, Emmanuel Macron entend les faire évoluer. Il a donné des indications et chargé la Garde des Sceaux et les présidents des assemblées de lui formuler des propositions d’ici à l’automne. Pourquoi ne pas aller plus loin et innover ? Pour renforcer la faisabilité d’une réforme institutionnelle, une commission bicamérale pourrait être créée, associant députés et sénateurs de tous bords politiques, qui travaillerait sur des propositions. Sans que son adoption soit ainsi garantie, elle serait toutefois facilitée et, surtout, sa préparation serait démocratisée. Car le Président l’a évoqué : la réforme constitutionnelle passera par le Congrès, sauf si le referendum est nécessaire.

C’est un avertissement adressé aux parlementaires.