Répondre à la crise démocratique

« Répondre à la crise démocratique » : vaste sujet, vaste question.

C’est ce que François Hollande, Président de la République de 2012 à 2017, propose d’aborder dans un ouvrage paru le 23 octobre, chez Fayard. Il a accepté de venir en débattre avec les étudiants, à la faculté de droit de l’université de Lille, ce mardi 12 novembre 2019.

Dans le cadre d’entretiens, l’ancien Président de la République répond aux questions posées par Marc-Olivier Padis, directeur des études de Terra Nova, à partir de son expérience : « J’ai pu moi-même faire le constat des ambiguïtés et des contradictions de notre Constitution. Elle tente de plus en plus mal de conjuguer le régime parlementaire avec une dérive présidentialiste qu’amplifie le quinquennat. Loin d’ajouter les avantages de l’autorité et de la responsabilité, ce mélange des genres aboutit à une confusion au sein de l’exécutif, avec la dyarchie Président-Premier ministre, et à une concentration excessive des pouvoirs au détriment du Parlement. Elle conduit la majorité à l’Assemblée nationale à un dilemme impossible : la loyauté jusqu’au bout ou la fronde jusqu’à sa perte » (page 14).

À propos de l’équilibre institutionnel de la Ve République, trois aspects sont mis en avant. D’une part, la domination du Président, qui se retrouve peu légitime en réalité, en raison du score qu’il obtient désormais au 1er tour de l’élection présidentielle (28,6% pour François Hollande, 24% pour Emmanuel Macron ou 31,2% pour Nicolas Sarkozy), sans commune mesure avec celui qu’ont pu obtenir les Présidents élus au début de l’histoire de notre Constitution (44,7 pour le Général de Gaulle en 1965 ou 44,5% pour Georges Pompidou en 1969). D’autre part, notre Parlement est affaibli, car il n’est appelé qu’à appliquer la politique présidentielle, depuis l’introduction du quinquennat. Enfin, en raison d’une offre partisane et politique de plus en plus vaste et éclatée, les partis politiques s’affaiblissent et perdent en légitimité.

Une évolution de nos institutions paraît donc nécessaire pour résoudre cette crise démocratique.

Cependant, il ne s’agit ni d’instaurer une VIe République parlementaire, car elle présenterait le risque d’un retour en arrière, vers le régime de la IVe République, peut-être en pire, ni de rétablir une déconnexion entre la durée des mandats présidentiel et législatif, qui conduirait à l’écueil de la cohabitation, qui pourrait être encore moins facilement acceptée aujourd’hui qu’elle ne l’a été dans les années 1980 et 1990.

Poursuivant ce qu’il avait déjà évoqué lors du soixantième anniversaire de la Ve République, le 4 octobre 2018, François Hollande propose de faire évoluer notre régime vers le modèle présidentiel américain.

Le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat

Le Président serait élu pour six ans, pour un mandat renouvelable, tandis que l’Assemblée nationale serait élue pour quatre ans, selon le scrutin actuel. Le Gouvernement serait nommé par le Président, qui en serait le chef. La fonction de Premier ministre serait ainsi supprimée, tout comme la responsabilité politique, la dissolution, ou encore les articles 16 ou 49, al. 3. Le référendum serait maintenu, qu’il soit d’initiative présidentielle, partagée (avec un abaissement des seuils) ou législative (par la majorité de l’Assemblée nationale). Il pourrait alors être utilisé comme outil de résolution de crise. Enfin, une Assemblée de citoyens tirés au sort pourrait être saisie sur certains texte.

Si une évolution de notre régime peut se révéler utile, comme on l’a déjà souligné, on demeure réservé sur les modifications proposées, qui paraissent peu adaptées aux spécificités politico-constitutionnelles françaises.

Le régime présidentiel suppose en effet, pour fonctionner efficacement et durablement, une grande culture du compromis, un effacement du fait majoritaire et un assouplissement des clivages partisans. Tel est le cas aux États-Unis. Tel paraît difficilement pouvoir être le cas en France.

D’abord, la présidentialisation du régime mérite d’être nuancée. Si le Président occupe effectivement une place essentielle, cette dernière n’a pas été renforcée par le quinquennat, mais au contraire stabilisée. Ainsi, le quinquennat n’a pas présidentialisé le régime, mais la présidentialisation du régime a rendu nécessaire le quinquennat. Or cette présidentialisation d’un régime qui est fondamentalement parlementaire est le gage de la rationalisation, de la stabilité et de l’efficacité de notre régime.

Ensuite, la seule disparition du Premier ministre, de la responsabilité politique et de la dissolution ne fera pas disparaître le fort clivage entre majorité et opposition qui existe dans notre pays et qui n’existe pas aux États-Unis. Or, dès lors qu’il n’y a plus de leviers permettant de résoudre une crise et de diluer un blocage, l’acceptation du compromis est indispensable. C’est bien parce que ce compromis est absent de la plupart des cultures politiques que le régime présidentiel n’a jamais fonctionné ailleurs que là où il est né.

Enfin, il est assez paradoxal, alors que la crise que connaissent de nombreuses démocraties est d’abord une crise de la confiance, que l’on propose de la résoudre en supprimant la responsabilité politique, véritable dette de tout pouvoir, comme le soulignait Guy Carcassonne.

Renforcer les pouvoirs de notre Parlement contribuerait à répondre à la crise que traverse la Ve République. Mais celle-ci ne concerne pas tant la démocratie que la confiance dans celle-ci. Rétablir cette confiance requiert d’abord de rétablir celle envers les élus. C’est là que se trouvent les premiers éléments de réponse.

De l’art de faire la loi

Faire la loi est la fonction du Parlement, cela ne souffre ni doute ni discussion et, au pire, quelques exceptions.

Ainsi, en France, la loi peut aussi être l’œuvre du peuple, par referendum. Elle peut également être édictée par décision du Président de la République, dans l’hypothèse de l’application de l’article 16 de la Constitution. Elle peut enfin résulter d’ordonnances du Gouvernement, prises après habilitation législative sur le fondement de l’article 38, mais elles ne sont alors considérées comme des lois qu’après avoir été expressément ratifiées.

En dehors de ces exceptions, la loi demeure élaborée par le Parlement.

Ce qui est davantage discuté est l’art de cette élaboration, c’est-à-dire la procédure législative. Certains se plaignent de sa lenteur. D’autres de son côté rébarbatif, du fait des multiples lectures. Beaucoup réclament sa modification.

Il est vrai qu’elle pourrait être améliorée, qu’elle donne souvent lieu à des redites inutiles, à des travaux qui pourraient être rationalisés.

Mais il est des points cardinaux qu’il ne faut pas perdre de vue.

D’abord, faire la loi prend du temps. La concomitance entre la loi projetée et la loi décrétée s’appelle la dictature. Dans une démocratie, la loi est discutée, délibérée et préparée au cours d’une procédure qui doit permettre d’en éprouver tous les aspects possibles. Pour faire une bonne loi, il faut prendre le temps de la penser.

Ensuite, rationalisation ne signifie pas précipitation. La procédure législative peut être réglée de telle sorte qu’elle favorise une prise de décision, de façon efficace, en évitant de se perdre dans des débats inutiles ou stériles. Mais cela ne doit pas conduire à la transformation du Parlement en simple chambre d’enregistrement de la volonté du Gouvernement.

Enfin, la loi est un acte délibéré collégialement. Expression de la volonté générale, elle est le résultat d’un échange collégial entre des voix divergentes. Si elle est nécessairement adoptée par une majorité, elle ne saurait être dictée par elle. Ainsi, l’opposition doit pouvoir contribuer à sa fabrication, au moins en faisant entendre sa position.

Pour cela, des règles sont prévues par la Constitution et par les règlements des assemblées. Parmi d’autres, on songe au bicaméralisme, aux délais d’examen (respectivement six et quatre semaines dans la première et la seconde assemblée saisie), au droit d’amendement ouvert à tout parlementaire, à la pluralité de lectures.

Cette semaine, ces questions institutionnelles seront discutées à l’Assemblée nationale comme au Sénat. D’une part, les groupes de travail mis en place par François de Rugy, président de l’Assemblée nationale, doivent rendre compte mercredi 13 décembre, à 10h, de leurs premiers travaux. Cela ouvrira la voie à des réformes, qu’elles relèvent de la Constitution (révision constitutionnelle) de la loi organique ou du règlement. On aura l’occasion de les commenter.

D’autre part, jeudi après-midi, le Sénat examinera une proposition de résolution tendant à pérenniser la procédure de législation en commission. Cette possibilité avait été introduite dans le règlement du Sénat en 2015, à titre expérimental. L’expérience fut bénéfique et jugée positive par Gérard Larcher, à en croire l’exposé des motifs de la présente résolution.

Il est vrai qu’elle rationalise la procédure législative tout en maintenant un équilibre, tant entre la majorité et l’opposition, qu’entre le rôle de la commission et le rôle de la séance, raison pour laquelle le Conseil constitutionnel l’avait validée.

Le recours à cette procédure est décidé en conférence des présidents. Elle ne saurait être imposée car le Gouvernement, le président de la commission saisie au fond et tout président de groupe peut s’y opposer. À tout moment, ou presque, il peut être décidé de revenir à la procédure ordinaire. Elle permet de privilégier un travail en commission, où, par définition, siègent ceux qui connaissent le mieux le sujet abordé par le projet ou la proposition de loi, sur un travail en séance qui est souvent marqué par un grand absentéisme.

Il ne faudrait pas, cependant, si une telle procédure devait être introduite à l’Assemblée nationale (la question est posée), qu’elle devienne systématiquement la règle, comme l’est devenue, par exemple, le recours à la procédure accélérée. Les risques sont à ce jour, réduits puisque tout groupe peut s’y opposer. Mais ils existent car tous les groupes pourraient y voir leur intérêt, y compris en dehors de la majorité : le discussion législative n’est pas ce qui permet à ceux-ci de valoriser au mieux leur opposition.

Faire la loi reste un art. Et, comme tout art, il est délicat et subtile. L’appauvrir serait certainement le détruire.

Le Président ne peut rien mais son élection décide de tout

Que peut le Président ? Rien. Ou presque…

On évoque fréquemment les pouvoirs très larges dont bénéficierait le Président de la Vème République. Il faut se méfier de ces considérations trop hâtives.

Si la pratique institutionnelle instaure un Président politiquement fort, la Constitution, en réalité, établit un Président juridiquement faible.

En effet, cette dernière, formellement, ne lui confie ni le soin de définir la politique nationale, ni l’initiative des lois, ni le pouvoir réglementaire, ni la faculté de renvoyer le Premier ministre quand il le souhaite. Il est censé se cantonner à un rôle d’arbitrage et toutes les prérogatives évoquées reviennent au chef du Gouvernement.

Certains de ses pouvoirs sont dits « propres », car il peut les exercer sans le contreseing du Premier ministre. Pour autant, cela ne lui donne pas une pleine liberté à leur égard.

Il peut nommer le Premier ministre, mais il doit tenir compte de la couleur politique de l’Assemblée nationale. Il peut recourir au referendum, mais cela doit lui être proposé par le Gouvernement ou par les Assemblées. Il peut dissoudre l’Assemblée nationale, mais ne peut le faire deux fois à moins d’un an d’intervalle. Il peut adresser un message au Parlement ou tenir un discours devant lui, mais ce dernier ne saurait être tenu par la moindre directive et n’est pas en mesure de l’interpeller. Il peut nommer des membres du Conseil constitutionnel, même son Président, mais cette nomination l’engage dans sa crédibilité et peut subir un blocage parlementaire, l’empêchant de nommer n’importe qui. Il peut enfin saisir ce même Conseil, mais ne saurait influencer sa décision.

Il est vrai qu’il peut aussi faire usage des pouvoirs exceptionnels de l’article 16. Mais n’oublions pas, d’une part, que pendant la mise en œuvre de cet article, le Parlement se réunit de plein droit et qu’il pourrait, à tout moment, engager la procédure de destitution, si nécessaire. Soulignons, d’autre part, que depuis 2008, au-delà de trente jours d’exercice de ces pouvoirs, le Conseil constitutionnel peut être saisi pour examiner si les conditions justifiant son application sont toujours réunies et ainsi afficher publiquement un éventuel désaccord avec le chef de l’État. Il procède même de plein droit à cet examen après soixante jours.

Est-ce à dire que le vote des 23 avril et 7 mai prochains ne servira à rien ?

Certainement pas et tel n’est pas l’objet du présent propos. Car c’est précisément cette élection qui fait du Président de la République un personnage politiquement fort. L’élection présidentielle est ainsi triplement essentielle sur le plan politique.

D’abord, elle permet de désigner le représentant de la France sur toute la scène politique, nationale et internationale. Et l’on sait, d’autant mieux depuis l’élection américaine, quelle importance cette image peut avoir.

Ensuite, fort de sa légitimité directement conférée par le peuple, le Président est en mesure d’imposer un certain nombre de décisions, à commencer par le choix du Premier ministre, à poursuivre par la politique à conduire, censée être celle issue du contrat politique qu’il a conclu avec les électeurs. Il est le capitaine : Premier ministre, Gouvernement et majorité législative ne sont que l’équipage. Certes, le capitaine ne peut rien sans son équipage, mais le choix du capitaine détermine l’orientation politique du navire.

Et c’est précisément pour cela, enfin, que cette élection est encore fondamentale : elle aura un effet déterminant sur les élections de juin.

Le Président de la République n’est en mesure de conduire la politique qu’il souhaite que s’il obtient une majorité qui le soutienne, lors des élections législatives. Ainsi, l’attribution du pouvoir, en France, se joue au cours de deux élections et ce sont bien les élections législatives qui donnent effectivement le pouvoir.

Néanmoins, l’élection présidentielle fige la polarisation de l’électorat : la bipolarisation qui a lieu lors du second tour de l’élection présidentielle se reproduit généralement lors des élections législatives. Le peuple confie alors au Président qu’il a élu la majorité dont il a besoin. La meilleure illustration est l’élection de 2002 : alors que la gauche est légèrement majoritaire au premier tour de l’élection présidentielle, tout en ne parvenant pas à se qualifier pour le second, la droite connaît une victoire historique lors des élections législatives.

Il pourrait en aller différemment cette fois-ci, mais rien n’est moins sûr. Il faudra, le moment venu, se concentrer sur ces dernières, mais sans négliger, dans un premier temps, l’élection présidentielle.

Car, seul, le Président ne peut rien, ou presque. Mais le peu qu’il est en mesure d’accomplir est déterminant.