Embouteillage

On savait déjà que la session extraordinaire était devenue ordinairement extraordinaire. La dernière fois où il n’y en a pas eu en juillet, ce fut à l’été 2006 et il faut remonter jusqu’à 2001 pour trouver une session sans prolongation en juillet ou en septembre.

Elle devient désormais un véritable embouteillage.

Le Parlement est convoqué en session extraordinaire depuis le 1er juillet dernier, pour examiner pas moins de onze projets de loi, cinq propositions de loi et quatre projets de loi autorisant l’approbation d’accords internationaux.

Parmi eux figurent des textes politiquement et matériellement importants, dont les projets de loi sur le renseignement, sur les séparatismes, sur la révision de l’article 1er de la Constitution en matière de protection environnementale, ou encore le projet de loi « 4D ».

Une nouvelle épine se glisse
dans la chaussure l’Exécutif :
la probable mise en examen du Ministre de la Justice

Tous ne seront pas définitivement adoptés au cours de cette session extraordinaire, mais leur examen aura été entamé et se poursuivra à la rentrée.

Il faudra alors y ajouter le « tunnel budgétaire », avec l’examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2022, ainsi que des textes déjà évoqués, tel un nouveau volet de réforme pénale ou la sempiternelle réforme des retraites. Sans oublier un – très probable – nouveau texte sur la crise sanitaire, qui pourrait concerner le passe sanitaire, une politique de vaccination peut-être plus contraignante, voire de nouvelles restrictions de circulation.

Gageons qu’un tel encombrement de l’ordre du jour parlementaire permettra de couper définitivement court à cette idée reçue, saugrenue et infondée, qui voudrait que la dernière année d’un quinquennat ne connaisse aucune réforme majeure, pour être dédiée à une année de campagne électorale… Si cette dernière remarque est bien vraie – et c’est le jeu normal de la fin de n’importe quel mandat –, la première est bien fausse et l’année qui vient ne fera que le confirmer.

Surtout, cet encombrement traduit la volonté d’achever le quinquennat sur une dynamique de réformes ambitieuses.

Sauf que la réforme constitutionnelle est mal en point et, on peut le parier, n’aboutira pas. De plus, la réforme des retraites, si jamais elle a lieu, se fera a minima, tandis que la réforme de la décentralisation promet déjà d’être décevante. Sans oublier l’œil vigilant du Conseil constitutionnel, qui sera à nouveau interpellé et qui a déjà su doucher les espoirs de la majorité, certes toujours prompte à réformer, mais surtout à violer la Constitution.

De surcroît, dans cette dynamique de fin de quinquennat, déjà freinée par l’échec électoral des régionales et départementales, une nouvelle épine se glisse dans la chaussure du Président de la République : la probable mise en examen du Ministre de la Justice, Éric Dupond-Moretti.

D’abord, cet échec, qu’il faut sans doute relativiser en raison de l’abstention très forte, souligne toute la peine qu’a la majorité à s’implanter localement, comme l’avaient déjà montré les élections municipales de l’an dernier, ainsi que ses difficultés à trouver un électorat propre. Pourtant, l’un comme l’autre sont nécessaires pour remporter, à nouveau, l’élection présidentielle puis les élections législatives.

Si, à ce jour, les sondages peuvent donner confiance au Président sortant, il faut rester prudent car jamais un sondage indiquant, un an avant, les deux qualifiés pour le second tour de l’élection présidentielle ne s’est confirmé le moment venu.

Ensuite, l’Élysée ne semble pas vouloir procéder à un changement de Gouvernement ou de Premier ministre, ni même à un remaniement. C’est assez logique, le Premier ministre étant totalement redevable au Président, l’effacement du premier pouvant ainsi contribuer au renforcement du second.

Cependant, si l’affaire Dupond-Moretti se confirme, on voit mal comment ce dernier pourrait se maintenir à la Chancellerie. Certes, aucune règle n’impose à un Ministre de la Justice mis en examen de quitter le Gouvernement. Mais la tradition d’abord (depuis Édouard Balladur, un ministre mis en examen est supposé démissionner), la déontologie ensuite (la fonction ministérielle suppose la dignité de celui qui l’exerce, donc d’éviter de l’entacher par le moindre soupçon pénal), la logique de la séparation des pouvoirs enfin (comment un Ministre de la Justice pourrait-il se maintenir en fonction dès lors qu’il est mis en cause par les services qu’il est censé diriger ?) commandent qu’il se démette. Et probablement avant même d’être effectivement mis en examen.

Autant d’événements qui créent un véritable embouteillage, non seulement parlementaire mais aussi et surtout politique. La parole présidentielle que l’on nous promet avant le 14 juillet cherchera à fluidifier la circulation. Y parviendra-t-elle ? Rien n’est moins sûr.

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Embouteillage rime généralement avec route des vacances. C’est ce que La Constitution décodée entreprend !

Sauf événement qui commanderait un retour à l’écran, le blog s’interrompt pour la période estivale et reviendra à la rentrée, sous en format totalement refondu.

Le prochain billet sera publié le 27 septembre.

La révision constitutionnelle sur l’environnement : un parcours semé d’embûches

Ce billet est initialement paru sur le blog du Club des Juristes. Il s’agit ici d’une version légèrement remaniée et complétée.

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Le Président de la République a annoncé que la révision constitutionnelle se ferait « par référendum ». Ce serait cependant une erreur de croire que celui-ci se tiendra dans les prochaines semaines, et même qu’il pourra se tenir un jour.

1) Quelles étapes le PJLC doit-il franchir et a-t-il une chance d’aboutir ?

S’agissant d’une révision constitutionnelle, le projet de loi, adopté en Conseil des ministres le 20 janvier et désormais déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, doit respecter la procédure imposée par l’article 89 de la Constitution. Ce dernier prévoit en effet l’approbation définitive de la révision par un référendum (à moins que la voie du Congrès et d’une majorité des 3/5e ne soit préférée), mais seulement après l’adoption d’un texte commun par les deux assemblées du Parlement. Un certain temps est donc nécessaire, ne serait-ce qu’en raison de l’encombrement de l’agenda législatif, puis de la navette entre les chambres. Le texte devrait donc être inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale en mars, pour venir au Sénat en mai. On pourrait alors espérer l’adoption d’un texte commun au début de l’été, permettant un référendum fin septembre.

Mais encore faut-il que le Sénat s’inscrive dans une discussion constructive, sans faire usage de son droit de veto sur le texte. Or rien n’indique, à ce jour, qu’il en sera ainsi, pour une raison politique très simple : toute révision constitutionnelle qui aboutit est une victoire au crédit du Président de la République. Ce dernier est le gardien de la Constitution (art. 5) et le titulaire de l’initiative de la révision (art. 89). Si la révision aboutit, c’est donc un succès pour lui, a fortiori en l’espèce, alors qu’elle est issue des propositions d’une Convention citoyenne qu’il a créée et qu’elle résulterait d’un référendum qu’il a annoncé avec fracas. Mais le Sénat est opposé au Président actuel et il est peu probable qu’il lui fasse un tel « cadeau », dans un double contexte électoral : pendant la campagne des régionales et départementales et à l’aube de la campagne présidentielle.

Pour autant, le Sénat prendra-t-il le risque de s’opposer au Président sur un sujet censé être consensuel, tel que la protection de l’environnement ? Il est trop tôt pour le dire, d’autant plus que le soutien populaire n’est pas acquis, puisque, d’après les sondages, seul un Français sur trois irait voter, tandis que 40% n’ont jamais entendu parler du référendum (d’après un sondage Ifop réalisé le 20 janvier 2021 pour le site depanneo.com). Surtout, le Sénat pourra expliquer, dans un contexte de crise sanitaire, économique et sociale, qu’une telle révision n’est pas une priorité, d’autant moins qu’elle n’est pas utile.

2) Quelle est l’utilité de cette révision constitutionnelle ?

Le projet de loi constitutionnelle, tel qu’adopté en Conseil des ministres le 20 janvier, prévoit de compléter l’article 1er de la Constitution par une phrase ainsi rédigée : « Elle garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et lutte contre le dérèglement climatique ». Cette modification serait symboliquement riche, car elle alignerait alors la préservation de l’environnement sur les principes fondamentaux qui caractérisent la République française, inscrits au premier article de la Constitution, en introduisant également la notion nouvelle de « lutte contre le dérèglement climatique ».

Mais au-delà de cette symbolique, point de portée juridique.

En effet, depuis une révision constitutionnelle du 1er mars 2005, la préservation de l’environnement est en bonne place dans notre Constitution puisque son Préambule intègre la Charte de l’environnement de 2004 au bloc de constitutionnalité. Cette dernière pose des droits et des devoirs, dont le Conseil constitutionnel s’est saisi, tant dans son contrôle a priori que lors de questions prioritaires de constitutionnalité.

3) En quoi le droit constitutionnel protège-t-il déjà l’environnement ?

Surtout, l’année 2020 a marqué de nettes avancées en matière de protection constitutionnelle de l’environnement, avec deux décisions majeures. D’une part, le Conseil constitutionnel a reconnu que la protection de l’environnement, en tant que patrimoine commun des êtres humains, était un objectif de valeur constitutionnelle, à partir des alinéas 4, 5, 8 et 9 du Préambule de la Charte de l’environnement (décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes [Interdiction de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques]). Un tel objectif de valeur constitutionnelle est de nature à limiter l’exercice d’autres droits et libertés constitutionnellement garantis et, en particulier, la liberté d’entreprendre. Il appartient ainsi au législateur d’assurer une conciliation équilibrée entre ces deux exigences constitutionnelles.

D’autre part, dans une importante décision, le Conseil a fixé, de façon inédite, une limite à l’action du législateur en matière environnementale, en se fondant sur l’article 1er de la Charte (qui dispose que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ») et sur son article 2 (qui dispose que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ») : ce droit et ce devoir s’imposent au législateur (décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières).

Ainsi, tout en refusant de faire droit aux prétentions des requérants, qui lui demandaient la reconnaissance d’un principe constitutionnel de non-régression en matière environnementale, le Conseil rappelle qu’il est loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier ou d’abroger des textes antérieurs, en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. En revanche, le législateur n’est pas totalement libre de son action : d’une part, il ne peut priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (article 1er de la Charte), en relevant que ce droit ne peut être limité que de façon proportionnée à l’objectif poursuivi et seulement par d’autres exigences constitutionnelles ou par un motif d’intérêt général. D’autre part, il lui faut prendre en compte, notamment, le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement.

Par cette dernière décision, le Conseil donne une portée nouvelle aux obligations constitutionnelles issues de la Charte de l’environnement, qui tendent à inclure celles qui seraient inscrites à l’article 1er, si la révision constitutionnelle devait aboutir.

 

4) S’agit-il, par conséquent, d’une manœuvre politique ?

Ni la campagne électorale (en 2017) ni le mandat du Président de la République (jusqu’à ce jour) n’ont montré des avancées majeures en matière d’environnement. En tant que candidat, il était resté très silencieux sur le sujet et si, depuis son élection, on a pu retenir sa célèbre formule « Make our Planet great again », le soir où Donald Trump annonçait que les États-Unis se retiraient de l’accord de Paris, il n’y a pas eu de réforme significative, marquant une avancée quant à la protection de l’environnement. Au contraire, le référendum constitutionnel fut annoncé le jour même où la loi autorisant à nouveau le  recours aux néonicotinoïdes était promulguée.

De surcroît, le référendum a été annoncé au terme d’une discussion sur les propositions de la Convention citoyenne sur le climat et alors qu’elles n’étaient pas reprises « sans filtre », contrairement à ce qui avait été avancé. Mais l’annonce du référendum a occupé ensuite toutes les discussions et tous les médias. La manœuvre est assez limpide et a, en réalité, déjà abouti.

Le Président doit savoir que réviser la constitution pour mener une manœuvre politique est toujours périlleux. La dernière fois, ce fut en 2015. La révision portait sur la déchéance de nationalité : on se souvient du résultat et des conséquences.

Discussion entre hommes

Ce 8 mars, Journée internationale du droit des femmes, peut débuter par une note positive.

Les femmes, qui constituent 52,3% des inscrits sur les listes électorales (51,5% de la population française), représentent désormais 39,5% des députés et 34,8% des sénateurs. Elles composent 42,4% des conseils municipaux.

La progression est constante et elle n’aurait sans doute pas été aussi rapide, voire n’aurait pas eu lieu sans la révision constitutionnelle du 8 juillet 1999, qui a introduit la parité dans la Constitution, à l’initiative de Lionel Jospin alors Premier ministre. Depuis 2008, la parité est inscrite à l’article 1er de la Constitution et concerne non seulement les fonctions électives, mais aussi les « responsabilités professionnelles et sociales ».

Emmanuel Macron a fait de l’égalité femmes-hommes la « grande cause du quinquennat » mais ne s’est nullement distingué sur ce sujet

La parité n’est pas encore atteinte en valeur absolue, mais la tendance est progressiste. D’ailleurs, parmi les « grands partis », seuls Les Républicains et La France insoumise sont encore sanctionnés pour non-respect de la parité à propos des candidatures aux élections législatives de 2017 (chaque parti doit présenter autant de candidatures féminines que masculines, avec une marge de 2%, un parti pouvant ainsi présenter, sur 100 candidatures, jusqu’à 51 femmes et 49 hommes et, en cas de violation, le parti est sanctionné financièrement en étant privé d’une part de sa dotation publique annuelle).

En revanche, le Président de la République est loin de montrer l’exemple. Certes, 22 des 44 membres du Gouvernement sont des femmes. Certes encore, plusieurs ministres d’importance sont des femmes, telles que Florence Parly (Ministre des Armées), Élisabeth Borne (Ministre du Travail) ou Barbara Pompili (Ministre de la Transition écologique, par ailleurs numéro 3 du Gouvernement).

C’est un résultat devenu assez classique et il y a tout lieu de s’en réjouir.

Mais Emmanuel Macron, qui a pourtant fait de l’égalité femmes-hommes la « grande cause du quinquennat », ne s’est nullement distingué sur ce sujet. Et ce 8 mars de continuer par des notes plus négatives.

Sur les 67 membres qui composent son cabinet et son état-major particulier, on ne compte que 17 femmes, soit 25%. Aucune d’entre elles n’occupe un poste à responsabilité (hormis la cheffe de cabinet adjointe).

De même, Président de l’Assemblée nationale et Premier ministre sont des hommes, tout comme le Président du Sénat et le Président du Conseil constitutionnel, bien que, pour ces derniers, ce ne soit pas imputable à Emmanuel Macron. On peut d’ailleurs regretter que, parmi ces fonctions, il n’y en ait qu’une seule qui fut occupée par une femme, en une seule occasion et de façon éphémère, lorsque François Mitterrand nomma Édith Cresson à Matignon où elle est restée du 15 mai 1991 au 2 avril 1992, soit à peine plus de 10 mois.

Surtout, le Président de la République se distingue par la nomination d’un Ministre de l’Intérieur poursuivi pour abus sexuels.

La présomption d’innocence est un principe cardinal de notre droit pénal et il n’est pas question de le contester, mais au contraire de le préserver. Cependant, il concerne un individu, sans devoir être étendu à sa fonction et il n’est pas acceptable qu’un membre du Gouvernement, eu égard à la dignité de la charge qu’il est supposé exercer, puisse être mis en cause dans une affaire judiciaire, a fortiori lorsqu’il s’agit d’abus sexuels, a fortiori lorsqu’il s’agit du Ministre de l’Intérieur (qui se trouve donc être le chef des services chargés de l’enquête).

Il y a là un double discours, entre les déclarations solennelles, les engagements pour cette « grande cause du quinquennat » et ce qui se trame et se décide dans les couloirs, Emmanuel Macron ayant décidé de faire confiance à Gérald Darmanin après une discussion « d’homme à homme ».

Tout cela n’est ni glorieux ni de nature à rétablir la confiance dans les institutions, la politique et ceux qui les incarnent.

Surtout que le Ministre de l’Intérieur ne fait rien pour rechercher cette confiance, étant désormais critiqué au sein même du Gouvernement, depuis qu’il a fait part à Nicolas Sarkozy de tout son soutien amical, le jour de la condamnation de ce dernier à une lourde peine pour… abus de confiance.

Que les deux hommes aient des liens d’amitié, nul ne saurait le contester ni le reprocher. Mais que le titulaire de cette fonction régalienne fasse part publiquement de son « soutien amical » à un ancien Président de la République au moment où il est condamné à de la prison ferme, ne peut qu’alerter dramatiquement sur le sens des responsabilités qui sont les siennes.

L’occasion était donnée de renforcer la confiance dans le système politique, mais certains ont préféré ébranler la confiance dans le système judiciaire.

Ces doubles discours et ce manque de cohérence entretiennent la fracture entre les citoyens et le monde politique.