La responsabilité des gouvernants : première dette du pouvoir

Le 6e ForInCIP aura lieu le 19 mars 2021 et portera sur La responsabilité des gouvernants. Le public pourra y assister par Zoom, à partir d’un lien envoyé aux personnes inscrites.

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Présentation du 6e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques, paru dans le JCP-A du 1er mars 2021.

La responsabilité des gouvernants est le corollaire du pouvoir qu’ils exercent : nul gouvernant ne saurait se voir confier un pouvoir sans être concomitamment investi du devoir d’en assumer la responsabilité devant celui qui le lui a confié. En étudier la nature, les mécanismes et les effets permettra d’apprécier son caractère essentiel au fonctionnement d’un régime démocratique. De surcroît, la crise mondiale actuelle confronte les gouvernants à leur responsabilité face au peuple. Toutes ces questions seront étudiées, à l’échelle de 14 systèmes juridiques, lors du 6e ForInCIP, organisé à Lille, le 19 mars 2021.

Gouverner, c’est décider : les gouvernants, c’est-à-dire ceux qui sont investis de la fonction de gouverner ou de participer à un gouvernement, accomplissent leur mission en prenant des décisions politiques, qui se traduisent par l’adoption de normes juridiques. Ces décisions ont pour objet de réaliser la politique qu’ils ont été chargés de mettre en œuvre, directement ou indirectement par le peuple, dans une démocratie : c’est le rôle du mandat qui leur est confié. Ce mandat n’est pas aveugle : le peuple le confie aux gouvernants et les gouvernants doivent en répondre devant le peuple. Tel est d’abord le sens de l’exercice du pouvoir : il appartient originairement au peuple, qui le confie aux gouvernants pour qu’ils l’exercent en son nom. Mais ils lui sont alors redevables : ils sont certes en mesure d’exercer librement ce pouvoir, en assumant leur fonction et leurs choix politiques, mais à la condition de rendre compte de leur action au titulaire originaire, seul à même d’apprécier si le pouvoir exercé est conforme au mandat qui fut confié.

C’est tout le sens de la « responsabilité », en droit constitutionnel : gouverner, c’est décider et c’est aussi assumer et répondre de ses décisions. Ainsi, Guy Carcassonne soulignait fort justement que « la responsabilité est la première dette du pouvoir » (G. Carcassonne, La Constitution, introduite et commentée, Seuil, Paris, 11e éd., 2013, p. 25), reprenant Portalis qui soutint jadis que « la justice est la première dette de la souveraineté » (Portalis, Discours préliminaire du premier projet de Code civil, 23 frimaire an X -14 déc. 1801). Nul gouvernant ne saurait se voir confier un pouvoir sans être concomitamment investi d’un devoir : en assumer l’entière responsabilité devant celui qui le lui a confié.

Il est rare qu’un terme juridique irrigue toutes les branches du droit, ou presque. C’est pourtant le cas de la responsabilité, que l’on retrouve en droit civil et en droit administratif, en droit international public et en droit international privé, en droit européen et de l’Union européenne, en droit du travail et en droit pénal, ainsi qu’en droit constitutionnel. Ici, elle connaît cette spécificité de ne pas avoir que des origines et des implications juridiques : prévue et régie par des règles de droit, elle a également une dimension politique très forte, en ce qu’elle vient compléter le lien politique entre le peuple, gouverné et source du pouvoir, et les gouvernants, responsables. Par conséquent, si la responsabilité est altérée, non assumée, écartée, voire annihilée, c’est ce lien politique qui est rompu et l’équilibre même du régime qui est fragilisé, voire vacillant. C’est dire si la responsabilité est essentielle au fonctionnement d’un régime démocratique.

La responsabilité des gouvernants est ainsi l’objet du 6e ForInCIP (Forum international sur la Constitution et les Institutions politiques), qui se déroulera le 19 mars 2021, dans le prolongement méthodologique et thématique des éditions précédentes.

Le ForInCIP, c’est d’abord une méthodologie, éprouvée désormais depuis cinq éditions et appelée la « science constitutionnelle ». À partir de la confrontation de différentes réglementations, pratiques et mises en œuvre de la responsabilité des gouvernants dans plusieurs systèmes juridiques différents (douze systèmes étrangers, européens et extra-européens, ainsi que la France et l’Union européenne en tant que telle), elle associe l’étude des normes en vigueur, par des universitaires juristes et politologues, à la mise en œuvre qui en est faite par les acteurs et les institutions, à partir du regard des experts institutionnels (élus et administrateurs). Les implications constitutionnelles de la responsabilité, dans leur double dimension juridique et politique, pourront ainsi être pleinement appréciées et analysées.

Le ForInCIP c’est aussi une identité thématique, en contribuant à l’analyse des institutions politiques et de leur fonctionnement. Tel fut l’objet des cinq premiers thèmes, tous publiés aux Cahiers du ForInCIP chez LexisNexis (Cahiers du ForInCIP n° 1 : L’opposition politique, 2016, Cahiers du ForInCIP n° 2 : La désignation des gouvrenants, 2017, Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi, 2018, Cahiers du ForInCIP n° 4 : Les partis politiques, 2019, Cahiers du ForInCIP n° 5 : La déontologie politique, 2021).

À la multiplicité disciplinaire de la responsabilité correspond une diversité sémantique, que l’on retrouve à propos de la responsabilité des gouvernants. Il est donc d’abord nécessaire d’en cerner la nature, tant au regard de ses sources – juridiques, politiques, voire sociologiques – que de ses types, la responsabilité pouvant être individuelle ou collective, politique ou pénale, etc. Ensuite, il convient d’étudier ses mécanismes, c’est-à-dire, d’une part, ses destinataires et la diversité de son implication en fonction des destinataires concernés, ainsi que, d’autre part, ses mises en œuvre (déclenchement, procédure, fréquence, etc.). Enfin, il faut en analyser les effets, tant sur le fonctionnement des institutions que sur le discours relatif à ces institutions.

De plus, la crise mondiale que l’on traverse actuellement confronte les gouvernants à leur responsabilité quant aux décisions et choix politiques qu’ils ont dû opérer face à une situation extraordinaire, imprévisible et difficilement contrôlable mais qu’il fallait nécessairement maîtriser afin d’assurer la sécurité (sanitaire) des populations. Or garantir la sécurité du peuple se plaçant sous sa protection est la première mission de l’État, en étant l’objet même du contrat social. Par conséquent, sans consacrer un thème spécifique à la crise sanitaire, le ForInCIP propose d’aborder le thème de La responsabilité des gouvernants face à la crise sanitaire et de confronter ainsi les actes et les mécanismes mis en œuvre dans chacun des systèmes participant au Forum. Qu’il s’agisse des restrictions aux libertés, des mesures exceptionnelles d’urgence, de la législation déléguée, du bouleversement d’élections, tous les systèmes ont dû y faire face et leurs gouvernants voient ainsi leur responsabilité engagée, par des mécanismes diversifiés.

La journée même du Forum, qui se tiendra le 19 mars 2021, sera exclusivement dédiée à ce sujet, permettant d’aborder les autres aspects (nature, mécanismes et effets) sous ce prisme. Également en raison de la crise sanitaire, le Forum se tiendra exceptionnellement en visioconférence, avec un public pouvant donc y participer à distance. L’envoi du lien de connexion se fera sur la base d’une inscription préalable, gratuite mais obligatoire : forincip@gmail.com ou formulaire en ligne.

La différenciation : oui, mais…

La Constitution décodée publie un débat paru le 19 novembre 2020 dans Objectif métropoles de France, alors que le projet de loi « 4D » est renvoyé au Conseil d’État et pourrait être prochainement adopté en Conseil des ministres.

Résumé des faits : d’ici la fin de l’année, Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, présentera le projet de loi « 3D » – pour décentralisation, différenciation et déconcentration – auquel devrait s’ajouter un 4e D, celui de la décomplexification. Il s’accompagnera d’un projet de loi organique relatif à la simplification des expérimentations. Le but affiché de cet arsenal législatif est de favoriser la différenciation pour s’adapter aux spécificités et besoins des territoires. Cela n’est pas sans poser question, sur le plan constitutionnel. Le projet de loi devrait être examiné au premier semestre 2021.

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« Il y a un risque de renforcer les inégalités », par Jean-Philippe Derosier

Du point de vue du juriste, pourriez-vous nous donner une définition de la différenciation ?

La différenciation, c’est confier des compétences différentes à des collectivités territoriales de même niveau. Cette différenciation de pouvoir pose problème sur le plan constitutionnel puisqu’à catégorie de collectivité identique doivent correspondre des compétences identiques. La Constitution prévoit le principe d’égalité et d’indivisibilité de la République.

Cela veut-il dire que constitutionnellement, la différenciation n’est pas possible ?

Ce n’est pas possible en l’état de la Constitution d’avoir une différence de pouvoir entre mêmes niveaux de collectivités (hormis l’Outre-mer). Or une révision constitutionnelle ne semble politiquement pas possible avant 2022. Mais il existe d’autres solutions pour pratiquer la différenciation. C’est d’une part l’expérimentation, qui se pratique déjà, notamment pour prendre en compte des spécificités géographiques telles que l’insularité. C’est d’autre part la création de collectivités à statut particulier, comme le sont la Corse ou la métropole de Lyon, avec des compétences propres. Créer davantage de collectivités à statut particulier, cela revient-il à complexifier encore le paysage institutionnel français ? Ça n’arrange pas la lisibilité, mais ça n’est pas nécessairement complexifier. Pour reprendre par exemple le cas de la Corse : la Collectivité de Corse a remplacé la région et les deux départements. Pour la métropole de Lyon, c’est plus complexe, puisque le département du Rhône continue d’exister en dehors du périmètre du Grand Lyon. On l’a fait une fois. La question, c’est combien de fois peut-on le refaire ? À noter que, traditionnellement, quand on fait de la différenciation, cela se pratique plutôt au niveau des régions, comme avec la Catalogne, en Espagne.

« Il y a deux mécanismes antagonistes qui s’affrontent : satisfaire les exigences et les intérêts locaux, et lutter contre les inégalités. »

Pourquoi ce principe de différenciation n’a-t-il pas encore abouti ?

C’est à mon sens politique. Il y a deux mécanismes antagonistes qui s’affrontent : satisfaire les exigences et les intérêts locaux, et lutter contre les inégalités. Les statuts particuliers permettent de bénéficier d’avantages, ce qui crée inévitablement des déséquilibres. Si ceux-ci viennent en corriger d’autres, cela ne pose pas de problème, mais si ce n’est pas le cas, il y a un risque de renforcer des inégalités, qu’elles soient de richesse, d’attractivité territoriale…

« L’autonomie financière des collectivités, ce serait une bonne chose, mais avec, une fois de plus, ce risque, qu’il faut garder en tête, de forger des inégalités. »

Finalement, la question de fond n’est-elle pas celle de l’autonomie financière des collectivités locales ?

Oui, c’est sûr. L’autonomie financière des collectivités, ce serait une bonne chose, mais avec, une fois de plus, ce risque, qu’il faut garder en tête, de forger des inégalités. C’est le rôle de l’État de prévoir des mécanismes de rééquilibrage quand il y a des inégalités et sur les questions de richesse, ce sont les systèmes de péréquation qui doivent être activés.

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« Nous avons besoin de souplesse au niveau des territoires ! », par Caroline Cayeux*

En quoi la différenciation représente-t-elle une avancée, notamment par rapport au droit à l’expérimentation ?

La crise sanitaire que nous traversons a rebattu les cartes. Durant cette période, les maires ont été en première ligne. Nous devons naturellement en tirer des enseignements. L’émergence du couple maire / préfet, que nous avions appelé de nos vœux à Villes de France, a prouvé son efficacité opérationnelle au quotidien. Il faut sans doute l’institutionnaliser davantage. Le projet de loi « 3D » devra prendre en compte cette dimension importante de déconcentration, mais également la volonté de plus en plus forte des collectivités de pouvoir exercer de manière différenciée certaines compétences. Nous avons besoin de souplesse au niveau des territoires !

Quelle forme peut ou doit prendre cette différenciation ?

Tout d’abord, la différenciation doit répondre à une volonté claire des élus du territoire en question. Ensuite, elle doit pouvoir être de plusieurs ordres. D’abord sur l’exercice de certaines compétences particulières, par exemple le logement. Mais aussi à l’intérieur d’un territoire. Par exemple, les compétences assurées par un EPCI ne doivent pas être forcément exercées de manière uniforme sur l’ensemble du territoire. Le projet de loi « 3D » doit pouvoir être le véhicule législatif de telles propositions.

Le gouvernement voit en la différenciation le moyen de prendre pleinement en compte la singularité de chaque territoire. Comment cela peut-il se concrétiser en particulier pour les villes moyennes ?

À Villes de France, nous demandons par exemple que la carte des zonages nationaux des politiques de logement puisse être adaptée à l’aune des situations locales. La définition des zones « Pinel » doit pouvoir s’effectuer à un niveau régional. Chaque territoire doit pouvoir avoir une capacité d’adaptation dans l’exercice des politiques publiques. Encore une fois, ce dont nous avons besoin c’est de la souplesse pour tirer profit de toutes les initiatives locales et permettre aussi de faciliter une alliance des territoires avec des synergies facilitées entre les métropoles et les villes moyennes.

« Il faut faire confiance aux élus locaux,
en lien avec le représentant de l’État au niveau local,
pour trouver le juste équilibre. »

N’y a-t-il pas un risque, au contraire, que les inégalités entre territoires s’accentuent ?

Le principe d’égalité entre les territoires doit bien entendu être conservé, mais la France est un pays où les politiques publiques sont très centralisées. Les crises récentes – que ce soit celle des Gilets jaunes ou plus récemment la crise sanitaire – ont montré que les meilleures décisions se prenaient au plus près du terrain. Il faut faire confiance aux élus locaux, en lien avec le représentant de l’État au niveau local, pour trouver le juste équilibre. La différenciation sera de toute façon encadrée pour conserver l’unité de la République, c’est essentiel. Nous serons particulièrement vigilants aux garde-fous qui seront inscrits dans la loi pour garantir le dialogue entre les collectivités territoriales et l’État.

 

* Caroline Cayeux, maire de Beauvais, présidente de Villes de France, l’association des maires des villes moyennes et de l’Agence nationale de la cohésion des territoires

Une lueur d’espoir

Qu’on se rassure – ou non –, l’auteur de La Constitution décodée n’est pas devenu expert médical ou agent du renseignement et la lueur d’espoir que l’on évoque ne concerne pas l’évolution de l’épidémie, des variants du Covid-19, du déploiement vaccinal ou la question d’un (inévitable ?) confinement…

Non, l’espoir concerne ce à quoi nous sommes tous particulièrement attachés : nos libertés, leurs garanties, leur préservation. Et, en cette matière, il y a de quoi faire preuve d’un grand pessimisme ; on a pu formuler de nombreuses alertes. Encore récemment, la mission d’information sur la gestion de la crise sanitaire, créée à l’Assemblée nationale, a été unilatéralement clôturée par la majorité, laissant craindre ainsi que la responsabilité du Gouvernement ne soit plus qu’un vain principe.

D’une part, le Conseil constitutionnel a montré une nouvelle fois qu’il constituait effectivement l’ultime rempart face aux violations des droits et libertés, donnant tout son sens à la jurisprudence « Force 5 » par laquelle il s’est attribué le contentieux des ordonnances. Il a ainsi censuré, à deux reprises et en l’espace de quinze jours, des dispositions prises par ordonnance pendant la crise sanitaire, dont la très controversée prolongation automatique de la détention provisoire, que le Conseil d’État avait refusé d’examiner par simple « ordonnance de tri ».

Le Sénat a proposé des améliorations à la loi prorogeant l’état d’urgence auxquelles l’Assemblée nationale serait bien inspirée de souscrire

D’autre part, au moment où l’Assemblée décidait de poser un voile obscur sur l’action gouvernementale et de ne plus exercer sa mission constitutionnelle de contrôle, le Sénat remplissait pleinement la sienne en matière de législation, s’efforçant d’améliorer – et la tâche est ardue – la loi prorogeant à nouveau l’état d’urgence sanitaire.

Rappelons que celui-ci, applicable depuis le 17 octobre 2020, devait courir jusqu’au 16 février, date à laquelle le régime hybride de « sortie de l’état d’urgence » (en réalité, de sortie pour y rester) devait prendre le relai. Rappelons également que ce nouveau régime de l’état d’urgence sanitaire, créé par la loi du 23 mars 2020, devait disparaître de notre ordonnancement juridique à compter du 1er avril prochain. Plus exactement, l’intention des parlementaires (il s’agissait déjà des sénateurs, à l’époque), lorsqu’ils ont adopté ce terme du 1er avril 2021, était d’imposer une « clause de revoyure » au Gouvernement, alors que le régime de l’état d’urgence sanitaire était créé dans la précipitation, au moment où la France vivait son premier confinement strict. Il s’agissait ainsi d’y revenir plus tard, lorsque le contexte serait plus serein.

La crise épidémique durant plus longtemps que ce qui avait été imaginé alors, cette « clause de revoyure » du 1er avril va être repoussée au 31 décembre prochain. C’est regrettable, mais il faut admettre que le contexte actuel n’aide pas à débattre sereinement des améliorations utiles à ce régime d’exception, bien que des propositions aient été faites, qui mériteraient d’être encore améliorées. Ce qui est heureux, en revanche, c’est que ladite clause n’ait pas totalement disparu, même si on imagine aisément qu’elle sera à nouveau repoussée, probablement au-delà des échéances électorales de 2022.

Le projet de loi de prorogation de l’état d’urgence sanitaire, adopté mercredi dernier par le Sénat, qui revient cette semaine en nouvelle lecture et qui sera définitivement adopté vendredi prochain, propose toutefois certaines améliorations auxquelles l’Assemblée nationale serait bien inspirée de souscrire.

D’une part, les parlementaires ont d’ores et déjà renoncé à accoler automatiquement deux régimes d’exception, celui de l’état d’urgence lui-même et celui de sa sortie, comme ils avaient pu le faire avec la dernière loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire (l’état d’urgence devant s’appliquer jusqu’au 16 février et la « sortie » prenant automatiquement le relai jusqu’au 1er avril). Si un nouveau régime d’exception transitoire devait s’appliquer, il faudrait que les parlementaires le décident au moment opportun, ce qui est démocratiquement sain.

D’autre part, les sénateurs ont précisé que la restriction ou l’interdiction des rassemblements, permise pendant l’état d’urgence, ne valait pas pour les locaux à usage d’habitation, ce qui allait déjà sans dire – comme l’avait relevé le Conseil constitutionnel – mais qui va toujours mieux en le disant.

De plus, ils ont imposé qu’une mesure de confinement (consistant en une interdiction de sortir de son domicile pendant plus de 12 heures par jour), si elle doit à nouveau être décidée, ne pourra s’appliquer que pour un mois et sa prorogation au-delà d’un mois devra être autorisée par la loi. C’est heureux car l’on se souvient à quel point cette mesure est attentatoire à notre liberté et que, lorsqu’elle fut décrétée en mars dernier, pour une application totale de sept semaines, elle n’a jamais fait l’objet d’un débat au Parlement ni d’un contrôle par le Conseil constitutionnel.

Enfin, le Sénat offre aux Préfets la possibilité d’autoriser localement l’ouverture des commerces de détail, lorsque la mise en œuvre des mesures de nature à prévenir les risques de propagation du virus est garantie (ce qui ne concerne pas les bars et restaurants).

À constater l’évolution de l’épidémie et la gestion de la campagne vaccinale par le Gouvernement, on peut parier que nous ne serons pas guéris du virus avant de longs mois. En revanche, grâce au Sénat, notre démocratie pourrait commencer à marquer quelques signes d’assainissement.