Non à la démocratie du hasard

La démocratie n’est pas un lieu de hasard, mais de décisions débattues, de confrontations structurées et de choix éclairés. Le tirage au sort n’y a pas sa place.

Cette position ferme requiert d’être justifiée, mais elle a le mérite de la clarté.

Nos démocraties contemporaines sont d’abord des démocraties représentatives. Elles supposent donc, pour fonctionner, de désigner des représentants. Pour cela, divers mécanismes existent et les plus courants sont l’élection et la nomination. Il en existe d’autres, telle l’hérédité, au sein des monarchies, ce qui n’enlève rien à leur caractère démocratique, pourvu qu’il soit implanté et garanti : nul ne songerait à contester que la démocratie existe au Royaume-Uni ou dans les autres monarchies européennes, dont le chef de l’État bénéficie pourtant d’une autorité et d’une légitimité politique.

Le tirage au sort est l’un d’eux. Déjà utilisé sous l’Antiquité, dans le berceau de la démocratie, il revient au premier plan aujourd’hui, tel un phénomène de mode.

L’explication est simple, quoique discutable : de nombreuses démocraties traversent une crise, souvent qualifiée de « crise de la représentativité », qui se traduit par une perte de légitimité des élus et des représentants, renforcée par la suspicion pesant parfois sur les « professionnels de la politique », que l’on veut alors évincer grâce à de nouveaux modes de désignation. C’est dans ce cadre qu’est avancé le tirage au sort.

Il a été mis en œuvre dernièrement pour donner corps à la « Convention citoyenne pour le climat », composée « de 150 citoyens tirés au sort et représentatifs de la diversité de la société », selon la lettre de mission du Premier ministre, Édouard Philippe, au Président du Conseil économique, social et environnemental (CESE), Patrick Bernasconi, sous l’égide duquel cette convention est placée.

Elle a « pour mandat de définir les mesures structurantes pour parvenir, dans un esprit de justice sociale, à réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 40 % d’ici 2030 par rapport à 1990 ». Elle s’est réunie pour la première fois le week-end des 5 et 6 octobre.

C’est un sujet essentiel, qui nous concerne tous, dans notre vie quotidienne. Pourquoi, alors, le confier à 150 personnes dont la légitimité ne s’appuie que sur le hasard du tirage au sort ?

Certains diront que c’est une façon de prendre en compte les considérations des citoyens eux-mêmes, dont les idées, opinions et choix ne seront pas faussés par des considérations politiques et partisanes. D’autres soutiendront et ajouteront qu’il s’agit de prendre en considération les attentes des citoyens dans leur ensemble, qui ne croient plus en leurs élus et réclament, précisément, d’autres modes de désignations de représentants.

Président de la République et Gouvernement ne font pas confiance aux institutions politiques actuelles, tels le CESE ou les maires

Mais procéder de la sorte signifie alors que 150 personnes sont en droit de s’exprimer au nom de 67 millions d’habitants ou de 47 millions d’électeurs, sur la seule base du hasard, puisqu’ils sont tirés au sort. Hasard auquel, d’ailleurs, on ne fait pas pleinement confiance, puisqu’il est corrigé afin que ces citoyens soient effectivement « représentatifs de la diversité de la société ». Six critères ont ainsi été établis pour garantir cette représentativité : le sexe, l’âge, le niveau d’études, les catégories socio-professionnelles, le type de territoires et la zone géographique.

Imagine-t-on un jeu de hasard avec de tels critères, tel un loto qui imposerait une répartition entre les nombres susceptibles d’être tirés ? Apparemment, le tirage au sort et le hasard ne font pas aussi bien les choses qu’on pourrait l’espérer, en politique.

Procéder de la sorte signifie également que le Président de la République et le Gouvernement ne font pas confiance aux institutions politiques qui existent actuellement. On dispose pourtant de diverses institutions représentatives de la société citoyenne dans son ensemble.

D’une part, le CESE, dont la mission est de représenter « les principales activités du pays ». D’autre part, les élus locaux et, d’abord, les maires. La France se distingue par un très grand nombre de communes (on en compte encore 35 000 aujourd’hui), avec autant de maires pour les administrer. La plupart d’entre eux ne servent pas des intérêts partisans, mais les intérêts de leur commune, en étant au plus proche des citoyens, jalonnant l’ensemble du territoire et, généralement, plébiscités ou largement soutenus par les citoyens.

Sans compter, enfin, que les représentants des citoyens sont investis d’un « mandat » et tel serait le cas également des membres tirés au sort de la Convention citoyenne.

Or un mandat c’est détenir le pouvoir d’agir et de décider pour et au nom d’une ou plusieurs personnes, qui le confient, c’est-à-dire qu’elles font confiance au détenteur du mandat (le mandataire) pour accomplir cette mission. Tel est l’objet d’une élection. Tel est aussi l’objet d’une nomination, où l’on va choisir un mandataire à partir de ses vertus et talents.

Le hasard ne permet pas d’établir une telle confiance. Au mieux, il permet de l’espérer alors que, au contraire, elle mériterait d’être favorisée.

L’Italie et son Parlement

Demain, la Chambre des députés italienne votera définitivement une révision constitutionnelle tendant à réduire le nombre de parlementaires.

Les articles 56 et 57 de la Constitution prévoient respectivement 630 députés et 315 sénateurs (à ces derniers s’ajoutant les anciens Présidents de la République, membres de droit, ainsi qu’un maximum de cinq sénateurs nommés à vie par le Président de la République, pour avoir « distingué la patrie de leurs très hauts mérites dans le secteur social, scientifique, artistique et littéraire ». La révision prévoit d’en réduire les effectifs à 400 députés et 200 sénateurs (auxquels s’ajouteront encore les sénateurs à vie), soit une réduction de 36,5%.

C’est un débat que l’on connaît également en France, où une réforme initiale proposait de réduire de 30% le nombre de parlementaires, tandis qu’un projet de loi organique est actuellement sur le bureau de l’Assemblée nationale, prévoyant d’abaisser ce nombre de 25%.

Ce léger changement ne modifie en rien la position que l’on a déjà exprimée sur le sujet : une telle réduction asphyxierait la représentation parlementaire française et mènerait notre démocratie parlementaire à l’embolie.

On ne dira pas le contraire à propos de l’Italie. Mais la situation y est toutefois différente et il convient de l’expliquer.

D’abord, l’Italie est l’un des pays connaissant aujourd’hui le taux de représentativité le plus élevé, comme l’avait souligné une note publiée par L’Hétairie. Le Parlement compte aujourd’hui 945 parlementaires élus (on exclut délibérément les membres à vie), pour une population de 60,4 millions d’habitants, sur une superficie de 302 073 km2. Cela fait un parlementaire pour 63 915 habitants et 320 km2, ou un député pour 95 873 habitants.

La France, quant à elle, compte 925 parlementaires (un peu moins qu’en Italie), pour une population de 67,03 millions d’habitants, sur une superficie de 632 734 km2 (donc bien plus élevées qu’en Italie). Cela fait un parlementaire pour 72 465 habitants et 684 km2, ou un député pour 116 170 habitants.

Avec la réforme italienne, le taux serait d’un parlementaire pour 100 667 habitants et 504 km2, ou un député pour 151 000 habitants. En France, après une hypothétique réduction de 25% du nombre de parlementaires, le taux serait d’un parlementaire pour 96 585 habitants et 912 km2, ou un député pour 154 804 habitants.

  France Italie
  Avant la réforme Après la réforme Avant la réforme Après la réforme
Nombre de parlementaires 925 694 945 600
dont députés 577 433 630 400
Un parlemen-taire pour… 72 465 habitants 96 585 habitants 63 915 habitants 100 667 habitants
684 km2 912 km2 320 km2 504 km2
Un député pour… 116 170 habitants 154 804 habitants 95 873 habitants 151 000 habitants

Ensuite, l’Italie se distingue de la France en ce qu’elle ne connaît pas le fait majoritaire. Ce dernier est un gage de stabilité et il est bon d’en favoriser l’existence, à condition que cela ne conduise pas à étouffer la démocratie en tuant l’opposition.

Entre deux maux démocratiques, il faut choisir le moindre

Enfin, cette réforme constitutionnelle italienne, pour contestable qu’elle soit, est l’une des conditions de l’accord entre le Mouvement Cinq Étoiles (M5S) et le Parti démocrate, permettant de construire un Gouvernement, après la crise provoquée par le départ de l’extrémiste, nationaliste et xénophobe Salvini, de la Lega.

Ce dernier a quitté la coalition précédente, pensant ainsi obtenir des élections anticipées, sûr qu’il était de les remporter. Le pari fut raté grâce à l’alliance entre les démocrates et le M5S, laquelle repose sur certaines conditions, dont cette révision constitutionnelle.

Entre deux maux démocratiques, il faut choisir le moindre ; entre plonger la République italienne dans le nationalisme et la xénophobie et la réduction du nombre de parlementaires, il est plus sain de se résoudre à cette dernière.

D’autant plus qu’elle n’est pas encore acquise : le vote de demain ne clôt pas nécessairement la procédure. Dans les trois mois, un cinquième des membres de l’une ou l’autre chambre, 500 000 électeurs ou cinq conseils régionaux pourront demander que la révision soit soumise à référendum. Le peuple, alors, décidera.

Il pourrait être appelé à trancher un autre sujet, mais c’est beaucoup plus incertain. Le même Salvini, jamais avide d’idées farfelues, est parvenu à provoquer une initiative référendaire abrogatoire, la seule actuellement permise par la Constitution italienne.

Ainsi, cinq conseils régionaux ont demandé l’abrogation d’une partie de la loi électorale : celle relative à l’élection des parlementaires au scrutin proportionnel. Ces derniers sont élus sur la base d’un scrutin mixte : un gros tiers au scrutin majoritaire et deux petits tiers au scrutin proportionnel.

Si le référendum aboutissait, les parlementaires ne seraient donc élus qu’au scrutin majoritaire. Mais, pour cela, il faut qu’il soit approuvé à une majorité de 50% de votants, avec une participation d’au moins 50% d’électeurs inscrits. Et il faut surtout, au préalable, que la Cour constitutionnelle le déclare recevable, ce qui est hautement improbable au regard de sa jurisprudence actuelle, car une telle abrogation conduirait, de fait, à supprimer les deux tiers des parlementaires.

La décision est attendue pour janvier. Il serait sain qu’elle scelle une nouvelle défaite pour Salvini et une nouvelle victoire pour la démocratie italienne.

À Jacques Chirac, la Constitution reconnaissante

En ce jour de deuil national et d’hommage au Président Jacques Chirac, La Constitution décodée propose de revenir sur l’empreinte constitutionnelle laissée par le cinquième Président de la Ve République.

Il est d’abord le Président qui a mené à son terme le plus grand nombre de révisions constitutionnelles : quatorze, en douze ans de mandat, soit plus de la moitié des vingt-quatre révisions abouties depuis 1958. On peut y ajouter les deux révisions (1974 et 1976) opérées sous le septennat de Valéry Giscard d’Estaing, dont il était le Premier ministre.

Il est également le seul, à ce jour, à avoir respecté la procédure constitutionnelle ordinaire, qui veut qu’une révision soit ratifiée par référendum : ainsi fut introduit le quinquennat, le 24 septembre 2000. Il est enfin le seul à avoir convoqué, puis « déconvoqué » le Congrès, sur la réforme de la Justice et en raison du constat d’un émiettement de la majorité des trois cinquièmes nécessaires.

Il faut retenir les marques institutionnelles que Jacques Chirac a laissées, souvent à ses dépens et sans réviser la Constitution

Certaines de ces révisions étaient nécessaires en raison « d’exigences extérieures », notamment internationales, ce qui n’enlève rien à l’importance de certaines d’entre elles : 1999 (pour la ratification du Traité d’Amsterdam, puis pour celui relatif à la Cour pénale internationale), 2003 (pour l’application du mandat d’arrêt européen), 2005 (pour la ratification du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, qui ne sera finalement pas ratifié, faute d’approbation populaire) et 2007 (pour l’abolition définitive de la peine de mort). Il faut y ajouter les révisions relatives à la Nouvelle-Calédonie, en 1998, puis en 2007, la première ouvrant la voie à l’évolution vers l’indépendance de ce territoire, la seconde gelant son corps électoral et portant ainsi une atteinte constitutionnelle regrettable au droit électoral.

D’autres, au contraire, résultaient de choix politiques et marquaient la volonté de bâtir une œuvre constitutionnelle. Sans toutes les citer, on peut évoquer ici l’égalité entre les femmes et les hommes, en 1999), l’organisation décentralisée de la République, en 2003 et la Charte de l’Environnement, en 2005.

Mais ce qu’il faut peut-être surtout retenir, ce sont les marques institutionnelles que Jacques Chirac a laissées, souvent à ses dépens et sans réviser la Constitution.

S’il n’a accédé à la magistrature suprême qu’en 1995, il s’y préparait au moins depuis près de vingt ans, lorsqu’il quitta Matignon en 1976 et créa le Rassemblement pour le République, RPR. Il a surtout réussi l’exploit d’avoir participé à un Gouvernement sous la présidence de chacun de ses prédécesseurs, soit en tant que Secrétaire d’État (avec le Général de Gaulle), soit en tant que Ministre (avec Georges Pompidou), soit en tant que Premier ministre (avec Valéry Giscard d’Estaing puis François Mitterrand).

En tant que Premier ministre, il est aussi le seul à avoir spontanément démissionné, en 1976, c’est-à-dire sans être prié de le faire par le Président de la République ou en le faisant en raison d’élections présidentielle ou législatives. Dix ans plus tard, en 1986, il sera le premier à expérimenter la cohabitation, qu’il connaîtra mieux que personne puisqu’il la vivra ensuite en tant que Président, pendant cinq ans, soit la plus longue de notre régime. Il est ainsi le seul, encore, à avoir subi l’échec d’une dissolution, celle de 1997.

En revanche, s’il n’est pas le seul à avoir perdu un référendum, puisque le Général de Gaulle en avait fait l’expérience en 1969, il est le seul à avoir été ainsi désavoué, tout en se maintenant au pouvoir. Il est surtout le dernier à avoir utilisé ce mécanisme puisque, précisément, cet autre échec a laissé une trace indélébile et refroidi les ardeurs de ses successeurs, du moins jusqu’à présent.

C’est encore à son égard que le régime constitutionnel de la responsabilité du chef de l’État fut précisé, d’abord par le Conseil constitutionnel, puis par la Cour de cassation, enfin par la révision constitutionnelle de 2007. Pendant toute la durée de son mandat, le Président de la République est intouchable sur le plan juridictionnel : c’est un régime parfaitement justifié, mais qui devait néanmoins bien l’arranger, puisqu’il est – à ce jour, mais cela pourrait évoluer… – le seul ancien Président à avoir été condamné.

Jacques Chirac est également le Président de la République à la fois le plus mal et le mieux élu de l’histoire de la Ve République. Le mieux élu car il est réélu le 5 mai 2002 avec 82,21% des voix, face à Jean-Marie Le Pen. Mais le plus mal élu car il ne se qualifie pour le second tour, le 21 avril 2002, en n’ayant recueilli que 13,75% des inscrits. Voyant alors poindre le risque d’une nouvelle cohabitation, qu’il vient juste de clore, il invente une machine à gagner les élections législatives : donner une majorité au Président, créer l’Union pour une majorité présidentielle, premier nom de l’UMP. Le pari sera brillamment gagné puisque l’UMP, confirmant la logique du rétablissement du calendrier électoral, remportera le meilleur score pour un parti politique aux élections législatives de juin 2002.

On lui doit toutefois d’avoir toujours eu un message implacable et clair contre l’extrême droite et le Front national. Pas de « ni – ni », pas de tergiversations ou, pis, de tentatives de séduction, mais un « non » ferme et définitif. Un rappel utile en ces temps particulièrement troublés sur ce sujet.

Il fut enfin le premier Maire de Paris, en 1977. Et ce n’est donc pas surprenant qu’il soit le premier ancien Président de la Ve République à être enterré à Paris.

 

 

Justice et politique(s)

Justice et politique. Ou justice et politiques. Dans l’un et l’autre cas, les rapports sont permanents, les échanges sont généralement tendus. C’est logique, mais pour préserver l’une et les autres, quelques précautions sont nécessaires.

Il faut avant tout opérer une distinction nette et précise entre les personnes et les fonctions. Les premières exercent les secondes, les secondes protègent les premières. Mais la préservation des secondes impose l’irréprochabilité des premières.

Cela n’a rien à voir avec la présomption d’innocence. Le Président de l’Assemblée nationale, mis en examen, doit démissionner pour préserver la dignité de la fonction. Richard Ferrand, en tant que personne, aura alors toute latitude pour se défendre et convaincre de son innocence.

Ensuite, les rapports entre justice et politique sont permanents car il existe un Ministère de la Justice, ce qui est heureux. Que la justice soit indépendante est indispensable. Qu’une autorité endosse politiquement la responsabilité des faits et éventuels méfaits de l’administration judiciaire l’est tout autant, surtout dans une démocratie où la justice est rendue au nom du peuple.

Le Ministère de la justice est également en charge de la politique pénale de la nation, ce qui ne doit pas lui permettre de donner des instructions aux procureurs, qu’elles soient individuelles (elles sont interdites) ou générales, mais simplement à donner une orientation à leurs réquisitoires, libre à eux, dans une indépendance qu’il serait bon qu’ils acquièrent pleinement, de la suivre ou non.

Les échanges sont généralement tendus, enfin, car la politique étant la vie de la cité, elle est donc publique et les « affaires » qu’elle génère attisent le feu médiatique. Les politiques ont alors beau jeu de se mettre en scène, cherchant ainsi à s’adjoindre les faveurs du tribunal de l’opinion, à défaut d’obtenir celles du tribunal judiciaire.

Il faut que la politique se saisisse de la justice, non pour l’influencer ou la dénigrer, mais pour la valoriser et lui rendre sa dignité

Leur stratégie est alors presque systématiquement identique : victimisation, face à l’acharnement dont ils se prétendent être l’objet, soit de la part des juges, soit de la part du pouvoir – ou d’un pouvoir plus ou moins obscur –, soit des deux. Et l’on voit alors poindre des soutiens ou des alliances des plus surprenants, de Jean-Luc Mélenchon au Front National devenu Rassemblement du même type, en passant par Richard Ferrand ou les Balkany.

Les tensions n’en sont alors que ravivées car les juges, attaqués dans ce qui forge leur essence même, l’indépendance et l’impartialité, redoublent de vigilance, donc de rigueur. Il n’en fallait pas davantage aux politiques pour taxer la justice de politique.

Que dire, alors, lorsqu’elle est effectivement politique, ou en donne toutes les apparences ? On ne fait nullement référence ici à des histoires passées, mais bien à une affaire à venir.

La semaine prochaine s’ouvrira le procès de Jean-Jacques Urvoas, devant la Cour de justice de la République, cette instance créée par la Constitution, compétente pour la responsabilité pénale des membres du Gouvernement et composée aux 4/5e de politiques (quinze membres, douze parlementaires et trois magistrats).

Il est donc temps que la politique se saisisse effectivement de la justice, non pour l’influencer ni pour la dénigrer, mais bien pour la valoriser et lui rendre sa dignité.

Cela imposerait d’adopter des réformes réclamées depuis de nombreuses années par tous les partis politiques… mais qu’aucun n’a menées à leur terme.

D’une part, supprimer la Cour de justice de la République, figure d’une justice d’exception. Il est nécessaire que les membres du Gouvernement répondent de leurs actes. Il est primordial qu’ils n’aient pas à affronter les attaques de n’importe qui sur la base de n’importe quoi, mais il n’est pas indispensable que cela relève d’une juridiction spécialisée et politisée. Confier un rôle de filtrage à la Cour d’appel de Paris serait sage.

D’autre part, renforcer l’indépendance de la justice, en particulier à l’égard des procureurs, en supprimant leur lien hiérarchique avec le Ministre. Son maintien vaut à la France des condamnations de la part de la Cour européenne des droits de l’Homme et le refus de cette dernière de les considérer comme des magistrats. Sa suppression renforcera l’indépendance et valorisera l’image de la justice, permettant de couper court à certains « procès d’intention » que les politiques mènent à son encontre.

Ce sont autant de réformes que le dernier projet de loi constitutionnelle reprend une nouvelle fois, après plusieurs tentatives, plus ou moins anciennes. La majorité, donc, les soutient. Les oppositions aussi, de droite comme de gauche, puisqu’elles s’en sont fait, plusieurs fois, les porte-voix. Pour autant, elles n’aboutiront pas.

Paradoxe ? Non, évidence. Elles sont inscrites dans une réforme qui forme un tout et sur laquelle le Gouvernement n’a pas d’accord. Privilégiant le sens politique sur le sens de l’État et le bon sens de la justice, ce dernier refuse de scinder la réforme pour voir cette partie aboutir. Cette stratégie en a déjà mené d’autres à leur perte.

C’est regrettable. Pour la justice et pour la politique.

Que la lumière soit !

La transparence est le corollaire de la démocratie : non qu’elle commande que tout soit rendu public, mais elle impose que le processus décisionnel le soit et que, si secret il y a, il soit justifié par des raisons d’intérêt général.

C’est ce qui impose que les débats parlementaires soient publics, que les scrutins qui y sont organisés le soient également, tout comme les audiences juridictionnelles. Plus généralement, « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », comme l’affirme l’article 15 de la Déclaration de 1789.

À l’inverse, le bon fonctionnement des institutions justifie que les juges délibèrent en secret, pour garantir leur indépendance et éviter les pressions extérieures, ou que certains lieux institutionnels (Conseil des ministres, Conférences des présidents des assemblées, par exemple) demeurent secrets, afin que les échanges y demeurent libres. Mais ce secret n’est pas une opacité, car l’on sait quelle décision est prise, par qui, en quel lieu et selon quel processus.

En 2008, notre Constitution s’est dotée d’un nouvel instrument démocratique, dont des parlementaires de tous bords se sont saisis le 10 avril 2019 : le référendum d’initiative partagée, permettant qu’une proposition de loi, déposée par 185 parlementaires au moins et soutenue par un peu plus de 4,7 millions d’électeurs, soit soumise à référendum (sauf si le Parlement l’examine auparavant, dans un délai de six mois après la phase de recueil des soutiens des électeurs).

Une proposition de loi a ainsi été déposée afin de reconnaître qu’Aéroports de Paris est un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946. Le Conseil constitutionnel en a déclaré la recevabilité le 9 mai 2019 et le Premier ministre a ouvert par décret la période de recueil des soutiens le 13 juin 2019.

Cette procédure est également un bel et unique exemple de démocratie numérique à l’échelle de la République française, puisque les soutiens ne peuvent être recueillis que par voie électronique. Cela aurait pu rendre la procédure plus simple et plus transparente. En réalité, il se produit exactement l’inverse.

D’abord, le site a connu plusieurs dysfonctionnements au démarrage, ne le rendant pas pleinement opérationnel pendant plusieurs jours. Il est vrai que l’inédit a pu expliquer un besoin d’ajustement technique.

Service minimal garanti en matière de transparence quant au nombre de soutiens recueillis

Ensuite, déposer un soutien peut relever du parcours du combattant. À vrai dire, il faut se doter des bons documents (au moins sa carte d’identité ou son passeport, accompagné, idéalement, de sa carte d’électeur) et remplir scrupuleusement toutes les informations demandées, en suivant minutieusement les indications (il faut notamment indiquer les prénoms inscrits sur sa carte d’électeur, en les séparant d’un espace, sans virgule). L’exigence de précision est compréhensible, mais faute d’explications, elle devient nuisible.

Il est indispensable que le site offre toutes les garanties de sécurité suffisantes pour garantir l’effectivité du processus, mais à la condition qu’il demeure accessible pour les citoyens. Pour cela, quelques explications auraient été bienvenues.

Vous retrouverez à la fin de ce billet quelques éléments pour vous guider, si vous souhaitez soutenir cette démarche.

Enfin et surtout, tout paraît être mis en œuvre pour garantir un service minimal en matière de transparence quant au nombre de soutiens recueillis.

En effet, quiconque dépose un soutien le fait publiquement et son nom peut donc être consulté par tous. Mais, pour cela, il faut soit connaître toutes les informations personnelles de la personne (tous ses prénoms, son lieu de naissance, son numéro de carte d’identité ou de passeport, etc.), soit parcourir la liste des soutiens, classés par ordre alphabétique mais qui impose d’insérer un code captcha à l’ouverture de chaque nouvelle page… Une simple recherche nominative n’est donc pas possible et il faut s’armer de patience pour retrouver un soutien.

De surcroît, le Ministère de l’Intérieur refuse catégoriquement de communiquer le nombre de soutiens déposés, renvoyant cela au Conseil constitutionnel, au prétexte que seul ce dernier serait en mesure de connaître le nombre de soutiens valablement déposés, puisque le recueil est opéré sous son contrôle et qu’il est habilité à rejeter un soutien qui serait indûment déposé.

L’argument ne tient pas.

Si le Conseil est effectivement chargé de contrôler le recueil des soutiens, le recueil lui-même est bien assuré par le Ministère de l’Intérieur, ainsi que le prévoient la loi et le décret. D’ailleurs, le site de recueil relève du Ministère, non du Conseil constitutionnel.

Il serait donc aisé pour le Gouvernement de communiquer le nombre de soutiens recueillis, si ce n’est au fil de l’eau, au moins de façon régulière. Pourtant, il s’y refuse et seul le Conseil devrait le faire, à un rythme mensuel, ce qui paraît insuffisant. En comparaison, le nombre de parrainages reçus pour l’élection présidentielle était publié deux fois par semaine et le site du Grand débat national offrait un suivi quotidien.

Le droit le permet et la technique le facilite : publier le comptage ne pose donc aucune difficulté au Gouvernement. Si ce n’est celle de faciliter la tâche à ceux qui souhaiteraient voir cette procédure aboutir et qui sont tous… opposés au Gouvernement.

La mauvaise foi est un lot commun en politique. En affectant la transparence, elle met toutefois en péril la démocratie elle-même.

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Pour déposer un soutien, rendez-vous sur le site www.referendum.interieur.gouv.fr.

Cliquez ensuite sur le lien de la rubrique « Déposer un soutien à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris » : https://www.referendum.interieur.gouv.fr/soutien/etape-1.

Cochez la case « Je soutiens » en face de la « Proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris ». Puis cliquez sur « Suivant ».

L’écran ci-dessous apparaît : remplissez toutes les informations (il s’agit de votre état civil). Puis cliquez sur « Suivant ».

L’écran ci-dessous apparaît : remplissez toutes les informations (il s’agit de votre identification, par carte d’identité ou passeport). Puis cliquez sur « Valider le soutien ».

Un écran récapitulant vos données apparaît : vérifiez que tout est exact et, si tel est le cas, inscrivez le code qui figure en bas de page dans la ligne à cet effet, puis cliquez sur « Oui, confirmer mon soutien ».

Il faut minutieusement respecter les minuscules et majuscules, lorsque vous rentrez le code. Si cela ne fonctionne pas la première fois, il faut recommencer (il se peut qu’une minuscule soit confondue avec une majuscule). Et encore recommencer si cela ne marche toujours pas…

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La Constitution décodée va prendre quelque repos. À moins d’une nouvelle saga estivale macronienne qui imposerait une analyse, le blog s’interrompt jusqu’au 30 septembre 2019 et vous souhaite de très bonnes vacances !

Une justice aux ordres

Ce billet est paru hier sous forme de tribune dans Le Monde.

Par lettre du 27 juin 2019 adressée à Gérard Larcher, Président du Sénat, et communiqué de presse du même jour, le procureur de la République de Paris, Rémy Heitz, a informé de sa décision de classer sans suite les procédures engagées contre trois collaborateurs du Président de la République. Il s’agissait de Patrick Strzoda (Directeur de cabinet), Alexis Kohler (Secrétaire général) et Lionel Lavergne (chef du groupe de sécurité). Une enquête préliminaire avait été engagée du chef de faux témoignage, après que le Président du Sénat lui avait signalé, par lettre du 27 mars 2019, de telles suspicions lors d’auditions devant la Commission d’enquête sénatoriale sur « l’Affaire Benalla ».

Rappelons, d’une part, que les témoignages devant une commission d’enquête se font sous serment, en application de l’article 6 de l’ordonnance du 17 novembre 1958, qui détermine le fonctionnement des commissions d’enquête. Un mensonge, fût-il par omission, est alors passible de cinq ans d’emprisonnement et 75 000€ d’amende, en vertu de l’article 434-13 du code pénal, auquel renvoie ce même article 6. C’est ainsi que le 9 novembre 2018, la Cour d’appel de Paris a condamné, pour la première fois, le pneumologue Michel Aubier à 20 000€ d’amende, pour ne pas avoir fait part de ses liens d’intérêts avec le groupe Total.

Précisons, d’autre part, que les poursuites et les éventuelles condamnations auxquelles peuvent donner lieu un faux témoignage ne sont pas diligentées par les parlementaires, dont ce ne serait nullement la mission, mais bien par l’autorité judiciaire et, plus précisément, par le parquet de Paris. Lorsqu’ils constatent ou soupçonnent une infraction (tel un faux témoignage), les parlementaires doivent alerter le parquet. Ce dernier peut alors diligenter une enquête et décider de l’opportunité des poursuites.

Ainsi, le Président Larcher a fait part de ses soupçons au procureur de la République, comme il en avait le devoir et, ce dernier a décidé d’ouvrir une enquête préliminaire, puis, à son terme, de classer la procédure sans suite, comme il en avait le pouvoir. Jusqu’ici, rien d’anormal.

Sauf que le contenu même de la lettre et du communiqué de presse interpelle. Le procureur relève que « M. Patrick Strzoda a pu faire une description incomplète des attributions d’Alexandre Benalla lors de son audition du 25 juillet 2018 ».

En effet, M. Strzoda a indiqué que M. Benalla « participait, sous l’autorité du chef de cabinet, à la préparation et l’organisation des déplacements publics du chef de l’État ; il organisait les déplacements privés ; il gérait le programme d’accueil des invités du Président de la République pour le défilé du 14 juillet ». Avant d’ajouter : « je le répète, Alexandre Benalla n’assurait pas la protection rapprochée du chef de l’État ». Ces propos ont été expressément confirmés et complétés par Alexis Kohler, le 26 juillet et par Lionel Lavergne, le 30 juillet. Le premier soutenait que « M. Alexandre Benalla n’exerçait pas une mission de sécurité mais une mission de coordination et d’organisation des déplacements du Président de la République ». Le second précisait que « les missions de M. Benalla étaient triples. La plus importante était de participer, sous l’autorité du chef de cabinet, à l’organisation des déplacements officiels du Président de la République […]. Le deuxième volet […] était l’organisation des déplacements non officiels du Président de la République. Le troisième volet n’était pas en lien direct avec les missions du GSPR. […] Il s’agissait de gérer les invitations pour le 14 juillet ».

La justice est aux ordres : ce n’est pas seulement troublant, c’est alarmant pour notre démocratie

Or il ressort expressément de la fiche de poste d’Alexandre Benalla, publiée dans le rapport de la commission d’enquête, que ses missions étaient au nombre de cinq et que la première d’entre elles était la « coordination des services en charge de la sécurité du Président de la République ».

La contradiction entre cette fiche de poste et les propos tenus sous serment devant la commission d’enquête par ces trois collaborateurs est flagrante. D’ailleurs, Rémy Heitz la reconnaît. Pourtant, il décide de classer la procédure sans suite, car, dit-il, M. Strozda s’est référé à plusieurs reprises à la fiche de poste, au cours de son audition. Pour échapper aux poursuites pour faux témoignage, il suffirait donc de mentir, tout en renvoyant à un document où il y a la vérité. C’est une étrange interprétation des termes « témoignage mensonger » inscrits dans le code pénal.

N’oublions pas qu’en vertu de la « théorie des apparences », intégrée depuis 1993 en droit français, « la justice ne doit pas seulement être rendue, elle doit aussi donner le sentiment d’avoir bien été rendue ». Or, dans cette affaire, tout donne le sentiment du contraire.

D’abord, cette fiche de poste n’a pas été facilement communiquée à la commission d’enquête : son Président et les deux co-rapporteurs ont dû batailler de longs mois pour l’obtenir, comme si elle pouvait contenir des informations gênantes. Ensuite, on ne peut omettre les circonstances dans lesquelles Rémy Heitz a été nommé procureur de la République de Paris, en octobre dernier. Au-delà de son profil politique, il a surtout été choisi au terme d’un second appel à candidature, alors que trois candidats retenus par la Garde des Sceaux avaient été écartés par le Président de la République lui-même. On craignait alors que ce dernier n’ait pour dessein de contrôler le plus important parquet de France.

Avec la décision du même Rémy Heitz concernant les trois collaborateurs du chef de l’État, cette crainte paraît devenir réalité : la justice est aux ordres. Ce n’est pas seulement troublant, c’est alarmant pour notre démocratie.

 

 

Deux fois n’est pas coutume

Il s’était engagé. Il est venu. Il est revenu. Et il est parti…

En ce début juillet, le discours du Président de la République devant les parlementaires réunis en Congrès était devenu traditionnel. Mais pas au point de se transformer en coutume, à laquelle le chef de l’État ne saurait plus déroger.

Il s’était pourtant engagé à venir « une fois par an devant le Congrès » : tel était l’un de ses engagements en matière d’institutions, afin de rendre les « élites plus responsables ».

Il est venu une première fois, le 3 juillet 2017, en début de mandat et la veille de la déclaration de politique générale du Premier ministre devant l’Assemblée nationale. Il avait alors confirmé son engagement : « Tous les ans, je reviendrai donc devant vous pour vous rendre compte ». C’était alors une promesse.

Il est revenu une seconde fois, le 12 juillet 2018, après une année pleine de mandat. Il indiquait alors : « Je n’ai pas oublié, je n’oublie pas et je n’oublierai pas. C’est pourquoi je suis devant vous, dans ce rendez-vous que j’ai voulu annuel, humble mais résolu ». Cela devenait une tradition, presque une coutume.

Reporter l’événement fait sens, l’annuler serait un contresens

Logiquement, on attendait donc qu’Emmanuel Macron vienne à nouveau s’exprimer devant les parlementaires. La date avait d’ailleurs été annoncée et le rendez-vous initialement fixé au 8 juillet prochain. Mais non. Cela ne se fera pas, du moins, pas tout de suite.

Reporter l’événement fait sens, l’annuler serait un contresens. Pour justifier ce « report », l’exécutif a indiqué, d’une part, que la conférence de presse du Président de la République au terme du « Grand débat national » (qui eut du mal à être organisée, en raison de l’incendie de Notre-Dame de Paris) suffisait à exposer la parole présidentielle.

Peut-on à ce point méconnaître nos institutions pour confondre représentation nationale et journalistes ?

D’autre part, le Président de la République a demandé au Premier Ministre, le confirmant ainsi à la tête du Gouvernement au lendemain des élections européennes, de faire une déclaration de politique générale devant les députés, en posant la question de confiance. Le chef du Gouvernement remplacerait donc le chef de l’État, la double parole n’étant pas utile… le second ayant sans doute oublié qu’il avait précédé le premier, en 2017.

Pour autant, si le discours solennel devant le Congrès est effectivement reporté, cela fait sens : quelle logique y a-t-il à convoquer les parlementaires en fin de session, alors qu’il s’agit de leur exposer une feuille de route pour les prochains mois ? Au contraire, calqué sur le discours du Trône au Royaume-Uni, ou son pendant américain, le discours sur l’état de l’Union, le discours devant le Congrès devrait se tenir à l’ouverture de la session, soit en octobre. D’ailleurs, l’exécutif a bien indiqué que le Président prendrait la parole « ultérieurement », sans toutefois préciser de date. Pour respecter son engagement, Emmanuel Macron devrait cependant s’exprimer avant la fin de l’année 2019.

Mais la période de rentrée et l’automne sont généralement assez chargés, en tensions (notamment sociales, en période de rentrée) et en travail parlementaire (avec les lois de finances). Si bien qu’il pourrait être tentant de l’annuler, tout simplement.

Ce serait un contresens car cette tradition mériterait d’être érigée en coutume. Loin de marquer une domination présidentielle sur le Parlement, elle traduit au contraire le sens de la Ve République : un Président-capitaine, élu pour mener une mission politique dont il fixe le contenu, laquelle est réalisée par sa majorité, sous les auspices du Gouvernement.

Le Président ne peut rien, mais il décide de tout… à condition que sa majorité le suive et elle peut à tout instant décider de ne plus le faire, ou de le faire plus modérément.

Une tradition a été entamée, elle est aujourd’hui écorchée. Elle pourra, demain, être utilement préservée et corrigée.

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La Constitution décodée s’était arrêtée quelques temps. Les causes sont nombreuses – saturation, paresse, chaleur accablante, lassitude – et il n’est sans doute pas utile de les détailler.

À l’exception de la cause principale : la fermeture, pratiquement sans préavis, des blogs par le journal Le Monde. Censure ? On n’oserait le croire. Arrogance ? Incontestablement.

Dans un mail adressé le 8 avril 2019, Le Monde indiquait à ses abonnés qui avaient ouvert un blog que « ce service prendra fin le 5 juin 2019 », sans avancer d’autre précision que « cette fermeture est liée aux évolutions techniques de notre site Internet ».

Ainsi, en moins de deux mois, il fallait organiser toute la migration d’un blog, sous peine de perdre toutes les données.

Cette décision unilatérale, imposée sans discussion aucune à l’ensemble des utilisateurs (apparemment), ne pouvait être contestée. Elle méritait au moins d’être dénoncée, tant elle traduit l’absence de considération à l’égard des utilisateurs des services d’un journal qui se dit « de référence ».

 

Victoire ?

À chaque élection, son lot de victoires et de défaites. Certaines réjouissent, voire éblouissent, d’autres étourdissent.

Les élections européennes de 2019 ne dérogent pas à la règle.

La première victoire, il faut la saluer, est celle de la participation, donc de l’élan citoyen, donc de la démocratie.

Pour la première fois depuis 20 ans, plus d’un électeur sur deux s’est déplacé, montrant que les questions européennes, quelles qu’elles soient, mobilisent davantage qu’elles ne désintéressent. Cela vaut tant à l’échelle de l’Union européenne dans son ensemble, qu’au niveau national et français. La France, d’ailleurs, fait jeu égal avec la participation européenne, ce qui ne s’était jamais produit.

Cette victoire démocratique emporte une conséquence immédiate : quoiqu’il s’agisse d’un scrutin d’une nature toujours particulière, les résultats à ces européennes ne sont pas à relativiser de la même façon que ceux des scrutins antérieurs. En effet, avec un taux de participation de 50,12% en France, on atteint un niveau supérieur aux élections législatives et l’on peut alors tenter un rapprochement avec leurs résultats, en se gardant néanmoins d’être trop hâtif.

On comprend dès lors que certains partis politiques se réjouissent de leur propre victoire. Qu’il s’agissent de l’ex-Front national ou d’EELV, leur score est nettement meilleur que celui de juin 2017. Une telle comparaison doit être toutefois relativisée.

D’abord, le scrutin européen conserve ses particularités : des enjeux différents, une occasion utilisée par les électeurs pour exprimer un mécontentement ou un positionnement sans qu’il ait de conséquences directes sur la politique nationale.

Ensuite, si Les Verts étaient absents de l’élection présidentielle, ayant décidé de soutenir le candidat désigné par la primaire socialiste qui n’a récolté, hier, que 3,27% des suffrages, tel n’était pas le cas du Front national, devenu Rassemblement national. Ce dernier améliore de deux points son score d’avril 2017, mais, en valeur absolue, il perd 2,4 millions d’électeurs.

Son résultat n’est donc pas si extraordinaire lorsque l’on sait que le parti d’extrême droite est traditionnellement et malheureusement fort lors des européennes, que la majorité actuelle et, surtout, le Président de la République, l’ont érigé en principale force d’opposition et qu’il y a une vague nationaliste et extrémiste qui inonde l’Europe (Italie, Royaume-Uni, Belgique, mais aussi Hongrie et Pologne, ou encore Allemagne et même Espagne).

Les écologistes, quant à eux, confortent leur positionnement pro-européen, notamment en France et en Allemagne. Là encore, c’est assez classique lors des européennes, ce qui n’enlève rien à leur score honorable.

Contre les extrêmes, seule l’union fait la force

Il ressort enfin une confirmation de l’effondrement des forces traditionnelles et du clivage classique entre sociaux-démocrates et conservateurs. Mais cela encore mérite d’être nuancé.

Cet effondrement n’est pas tant dû à la quelconque victoire d’un « nouveau monde » sur un « ancien monde », qu’au manque de clarté dont pâtissent ces forces traditionnelles. En effet, là où elles ont su ou sont en train de se reconstruire, grâce à une figure identifiée et à un message clarifié, elles montrent leur poids dans le paysage et le clivage politiques : le PSOE l’emporte en Espagne, le PD arrive deuxième en Italie, la CDU/CSU s’effondre mais se maintient en tête en Allemagne, les conservateurs l’emportent en Grèce.

C’est dans les pays où elles sont éclatées qu’elles connaissent un score alarmant : tel est le cas de la France. Les Républicains, en radicalisant leur discours, cherchent à séduire les électeurs d’extrême droite, sans se rendre compte que ces derniers préfèreront toujours l’original à une copie. La gauche, du Parti socialiste – ou ce qu’il y en avait sur la liste « Envie d’Europe » de Raphaël Glucksmann – au Parti communiste, en passant par Génération.s de Benoît Hamon, n’a jamais eu un positionnement clair sur l’Europe et elle en a toujours subi les conséquences. L’une d’entre elles, pour ce scrutin, est que les communistes ne bénéficieront pas du remboursement de leurs frais de campagne (il aurait fallu franchir les 3%) et que Benoît Hamon ne sera pas élu (il aurait fallu franchir les 5%).

S’il y a donc une ultime victoire à percevoir avec ces élections européennes, ce serait celle d’un message envoyé : contre les extrêmes, seule l’union fait la force.

La déontologie politique : base du fonctionnement de la démocratie

Présentation du 5e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques

La déontologie politique constitue la base du fonctionnement de la démocratie en ce qu’elle participe à la réalisation (voire au rétablissement) de la confiance, qui lui est indispensable. Les questions de sa signification et de ses destinataires, de ses règles et des organes qui la mettent en œuvre, de son application par la prévention ou la répression sont ainsi essentielles pour comprendre le fonctionnement d’un régime démocratique et institutionnel. Elles seront toutes étudiées, à l’échelle de 14 systèmes juridiques, lors du 5ForInCIP, organisé à Lille, du 20 au 22 juin 2019.

Cette tribune est parue dans La Semaine juridique – Édition Administration et collectivités territoriales du 20 mai 2019.

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La démocratie suppose des institutions pour fonctionner. On l’associe classiquement au « gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple », comme le proclame l’article 2 de la Constitution de la Ve République, à partir d’une formule que l’on prête habituellement à Abraham Lincoln, dans son adresse de Gettysburg de 1863. Si la récurrence du terme « peuple » fait que l’on se concentre généralement sur ce dernier pour appréhender la démocratie, il ne faut pas omettre que l’objectif exclusif est de gouverner. Pour gouverner, il faut être en mesure de prendre des décisions, de conduire une politique, de satisfaire des attentes, tout cela au nom « du peuple », à partir d’une légitimation « par le peuple » et pour servir les intérêts du peuple.

Les institutions deviennent alors aussi indispensables au fonctionnement de la démocratie que l’est le peuple à son existence. Ce dernier doit pouvoir se projeter dans les premières, pour qu’elles génèrent un gouvernement aussi légitime qu’efficace. Une telle réalisation suppose structure et organisation, représentation et décision. Elle suppose aussi la confiance, sans doute avant tout cela, car sans confiance il n’y a point de légitimation qui vaille et sans légitimation, il n’y a point d’institutions qui tiennent.

Cette confiance est donc à la base du fonctionnement de la démocratie et les dysfonctionnements que certaines rencontrent aujourd’hui sont certainement dus, d’abord, à une crise de la confiance.

La confiance repose a minima sur un rapport mutuel et bipartite : entre le peuple et les institutions (le « gouvernement » au sens large), de façon réciproque. Le peuple doit ainsi avoir confiance dans les institutions et le gouvernement et, réciproquement, les institutions et le gouvernement doivent faire confiance au peuple. Le fonctionnement de la démocratie s’appuie certes sur des règles juridiques, mais inspirer confiance n’est pas la décréter. Son existence est davantage une question psychologique, voire sociologique. Le droit ne peut donc pas l’imposer, il peut seulement la favoriser.

La réalisation juridique de cette confiance peut alors s’appuyer sur la déontologie. Il s’agit d’un terme relativement récent, qui renvoie, selon son étymologie, à la science du devoir. Il renvoie ainsi à l’étude de ce qu’il est bien de faire, au sens de ce que l’on doit ou devrait faire, non conformément à une règle juridique positive (qui autorise, oblige ou interdit un comportement), mais conformément aux attentes sociales. Il peut alors renvoyer à la morale ou, dans une dimension plus technique, à l’éthique.

Il trouve ainsi son origine dans des professions qui imposent, à ceux qui les exercent, de respecter certaines règles garantissant les bonnes relations avec ceux pour qui ils travaillent : secret médical, secret professionnel des avocats, etc. D’ailleurs ces professions requièrent une prestation de serment initiale pour pouvoir être exercées, c’est-à-dire un engagement solennel à s’imposer une conduite respectable et adaptée aux fonctions en question. Du respect de ces exigences découlent ainsi des relations de confiance.

Dans une période plus récente, la déontologie a irrigué la sphère publique, puis la sphère proprement politique. Cette actualité n’est sans doute pas sans lien avec la crise ou les crises que connaissent plusieurs systèmes démocratiques, qui se traduisent par des crises de légitimation, de représentation et, in fine, de confiance. La déontologie politique apparaît alors comme un remède à cette crise, même s’il ne saurait être immédiat car le rétablissement de la confiance ne peut se faire dans un temps court, mais suppose au contraire un temps long.

Cette thématique essentielle sera étudiée lors du 5e ForInCIP, qui se tiendra à l’Université de Lille, du 20 au 22 juin 2019. Elle se situe dans le parfait prolongement de travaux précédents, qui s’étaient intéressés à la façon dont les institutions puisent leurs existences (La désignation des gouvernants : Cahiers du ForInCIP n° 2, LexisNexis, 2017), dont la politique menée est juridiquement traduite (L’initiative de la loi : Cahiers du ForInCIP n° 3, LexisNexis, 2018) ou dont la démocratie est politiquement structurée (Les partis politiques : Cahiers du ForInCIP n° 4, LexisNexis, 2019). La déontologie politique porte encore à réfléchir sur les liens entre peuple et institutions, sous l’angle de la confiance.

En réunissant quatorze systèmes juridiques différents (douze systèmes étrangers, européens et extra-européens, ainsi que la France et l’Union européenne en tant que telle), la confrontation des différentes pratiques, réglementations et mises en œuvre de la déontologie politique, sera particulièrement éclairante, alors que la plupart des systèmes juridiques participant connaissent une telle crise de la démocratie et recherchent des voies de rétablissement de la confiance. Cette analyse sera menée selon la méthodologie qui forge désormais l’identité du ForInCIP : la science constitutionnelle, laquelle associe l’étude des normes en vigueur, par des universitaires juristes et politologues, à la mise en œuvre qui en est faite par les acteurs et les institutions, à partir du regard des experts institutionnels (élus et administrateurs). La question de la déontologie politique s’y prête d’autant plus qu’elle est effectivement régie par des règles juridiques, mais à partir d’une appréhension de la sphère politique et des comportements que l’on se doit d’y respecter.

S’agissant d’un concept juridique relativement récent, il est d’abord nécessaire de cerner son périmètre, avant d’identifier ses sources, pour appréhender ses voies d’applications. En premier lieu, le périmètre de la déontologie politique suppose une réflexion sur sa signification mais aussi sur ses destinataires, afin de déterminer en quoi elle est spécifique et se distingue, par exemple, des normes juridiques en général, et à qui elle s’adresse, car il n’est pas évident, par principe, que l’ensemble des membres de la sphère politique puisse se voir imposer des règles comportementales spécifiques, au nom de la liberté du mandat. En deuxième lieu, cela conduit à s’interroger également sur ses sources, à commencer par les règles qui permettent d’en assurer la réalisation et le respect, afin d’apprécier leur valeur, leur degré de contrainte, leurs origines. Ces règles requièrent ensuite des organes veillant à leur mise en œuvre et qui contribuent à la réalisation de la déontologie, le cas échéant en la nourrissant de règles nouvelles qu’ils édictent eux-mêmes. En troisième lieu, l’application même de la déontologie mérite d’être étudiée car elle débouche parfois sur un système de sanctions et de répressions, mais s’appuie également sur un mécanisme de prévention car l’objectif n’est pas tant de sanctionner des comportements fautifs que d’éviter qu’ils n’adviennent.

Tous ces aspects seront étudiés au cours des deux journées du 5e Forum International sur la Constitution et les Institutions politiques, organisé à la Faculté de droit de l’Université de Lille, les 20, 21 et 22 juin 2019.

Il débutera par une conférence inaugurale de Jean-Louis Nadal, Président de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, sur La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique, un exemple d’institutionnalisation de la déontologie.

Vous pouvez télécharger le programme ici et vous inscrire grâce au formulaire en ligne.

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Le 5e ForInCIP sera l’occasion de publier les travaux du 4e ForInCIP, qui s’est tenu en 2018, sur Les partis politiques. Vous pouvez d’ores et déjà l’acquérir à un prix de souscription exceptionnel de 29€, grâce à la boutique en ligne ou en téléchargeant le formulaire.

 

Complémentarité démocratique

Place aux électeurs !

Le Conseil constitutionnel a validé la proposition de loi déposée par plus de 185 parlementaires, tendant à faire d’Aéroports de Paris un service public national. Il a fixé le nombre exact de soutiens d’électeurs que cette proposition de loi doit désormais recueillir, pour que la procédure du référendum d’initiative partagée se poursuive : 4 717 396, en un délai de neuf mois.

À eux donc, désormais, de se mobiliser pour permettre que cette proposition de loi puisse être soumise à référendum, si elle n’a pas été examinée par le Parlement pendant un délai de six mois, à compter du constat que les soutiens nécessaires ont effectivement été recueillis.

Si la question même de la privatisation ou non d’Aéroports de Paris est controversée – et sa constitutionnalité sera d’ailleurs tranchée jeudi par le même Conseil –, aujourd’hui, ce n’est pas l’initiative elle-même qui a été critiquée, mais la décision qui a permis qu’elle prospère. Olivier Duhamel et Nicolas Molfessis retiennent ainsi qu’en rendant cette décision, le Conseil a commis « une double faute : juridique et démocratique ».

Cette attaque, non seulement contre la décision mais contre l’institution elle-même, est injuste et infondée. En expliquant la première, La Constitution décodée souhaite ainsi défendre la seconde.

Elle est infondée parce que le Conseil n’a fait que respecter strictement la Constitution, particulièrement son article 11, comme il a d’ailleurs l’habitude de le faire. Cet article interdit notamment qu’une telle initiative puisse « avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an ».

Il n’est pas du devoir du Conseil constitutionnel de faire dire à la Constitution ce qu’elle ne dit pas

Or tel n’est pas le cas.

Les auteurs soutiennent en réalité, comme d’ailleurs le Gouvernement dans ses Observations rendues en amont de la décision, qu’il y aurait un détournement de procédure. En déposant cette proposition de loi la veille de l’adoption définitive de la loi Pacte, qui doit permettre la privatisation d’Aéroports de Paris, les parlementaires auraient cherché à contourner l’interdiction de l’article 11, alors qu’ils admettent que leur objectif est de faire obstacle à une telle privatisation.

Toutefois, sur le plan juridique et constitutionnel, deux éléments contredisent cette affirmation. D’une part, la simple adoption d’une loi n’est pas sa promulgation. Or l’interdiction de l’article 11 concerne une disposition promulguée, non adoptée. Entre l’adoption et la promulgation, divers éléments peuvent se produire : saisine du Conseil constitutionnel (ce qui est le cas en l’espèce), déclaration d’inconstitutionnalité, nouvelle délibération demandée par le Président de la République.

D’autre part, l’abrogation est la suppression d’une norme de l’ordonnancement juridique. Tel n’est pas l’objet de la proposition de loi : elle ne vient pas abroger l’article permettant la privatisation d’Aéroports de Paris (ADP), mais faire de cette société un service public national. Cela aura certes pour conséquence d’en empêcher la privatisation mais ne constitue pas une abrogation en tant que telle.

Surtout il n’est pas du devoir du Conseil constitutionnel de faire dire à la Constitution ce qu’elle ne dit pas.

L’attaque des auteurs est injuste, ensuite, car ils reprochent au Conseil de commettre une faute démocratique et politique, en ouvrant la voie à une possible concurrence entre la démocratie directe et la démocratie représentative, alors que tel n’était pas l’objet de la réforme constitutionnelle. Désormais, l’opposition parlementaire pourrait systématiquement faire obstacle à une réforme législative en initiant une procédure référendaire.

D’abord, il n’appartient pas au Conseil de faire de la politique : il veille au respect de la Constitution, ce qu’il a fait en déclarant que la proposition de loi lui est conforme. Si faute politique il devait y avoir, alors elle serait celle des parlementaires signataires, non du Conseil constitutionnel.

Ensuite, l’article 11 pose des limites strictes, qui empêchent qu’il ne soit utilisé de façon intempestive. Il restreint le champ d’application, puisqu’un référendum et, donc, une initiative partagée, ne peuvent porter que sur « la politique économique, sociale et environnementale et de la France et les services publics qui y concourent », ainsi que sur « l’organisation des pouvoirs publics » ou sur la ratification d’un traité international qui porterait sur ces matières. Une telle initiative n’aurait pas été possible pour contrer le mariage pour tous, qui relève de la matière civile et de l’état des personnes. De plus, il pose un filtre numérique : un cinquième des membres du Parlement, soit 185 députés et sénateurs. Ce n’est pas rien et, d’ailleurs, une première initiative n’a pas pu être menée à son terme faute d’atteindre ce seuil.

Enfin, la procédure de l’initiative partagée et le cas présent d’ADP ne traduisent aucune concurrence ni opposition entre démocratie directe et démocratie représentative, mais en démontrent au contraire la parfaite complémentarité.

En effet, une loi fut votée par la représentation nationale, afin de permettre la privatisation d’ADP. Celle-ci ne pourra être réalisée que dans un second temps, lorsque la loi aura été promulguée et par des décisions prises par le Gouvernement. Pendant cette période, la représentation nationale a initié la procédure référendaire. Le peuple, désormais, va décider de soutenir ou non cette initiative (démocratie directe). Ensuite, retour au Parlement, qui pourra se prononcer en examinant la proposition de loi. S’il ne le fait pas, on reviendra devant le peuple et cette dernière sera soumise à référendum.

Peuple et institutions sont ainsi pleinement associés sur cette question. Or faire agir en complémentarité le peuple et les institutions qui le représentent est précisément le rôle d’une démocratie. Et de la réforme de 2008.

Si, comme le suggèrent les auteurs, le Conseil constitutionnel devait déclarer que la proposition de loi est désormais irrecevable, en déclarant la privatisation d’ADP conforme à la Constitution, alors non seulement il se contredirait, mais il remettrait en cause cette complémentarité, en privant le peuple d’apporter sa voix à une procédure désormais entamée. On ne peut l’imaginer.