Révision en revue (vol. 1)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, date annoncée de son adoption en Conseil des ministres, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Le droit d’amendement est une prérogative essentielle des parlementaires.

Il avait ainsi fait l’objet d’une vive polémique lorsqu’il avait été question de le contingenter proportionnellement aux effectifs des groupes parlementaires. En réalité cette proposition ne dupait personne tant elle était grossière et n’avait aucune chance d’être validée ni par le Parlement ni, vraisemblablement, par le Conseil constitutionnel.

Il est temps que le droit d’amendement s’exerce de façon raisonnée et raisonnable

Le projet abandonne cette idée farfelue mais modifie néanmoins les articles 41 et 45 de la Constitution (article 3), en introduisant un double durcissement. D’une part, dès la première lecture, les amendements « sans lien direct avec le texte déposé ou transmis » seront irrecevables. D’autre part, la nouvelle irrecevabilité de l’article 41 est alignée sur celle de l’article 40 : les propositions de loi et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi, ainsi que, désormais, les dispositions dépourvues de portée normative, « ne sont pas recevables » (irrecevabilité absolue) alors qu’auparavant, il était simplement loisible au Gouvernement ou au président de l’assemblée saisie d’« opposer l’irrecevabilité » (irrecevabilité relative). Tel est encore le cas, en revanche, à l’égard des propositions de loi ou amendements qui seraient contraires à une habilitation (nécessairement temporaire) à agir par ordonnances, sur le fondement de l’article 38.

La première conséquence est que la recevabilité sera appréciée a priori (au moment du dépôt) et non plus a posteriori (au moment de l’examen) : c’est le cas pour l’article 40, le président de la Commission des finances appréciant la recevabilité des amendements. La tâche pourrait ainsi être confiée au président de l’assemblée concernée ou au président de la Commission saisie (du moins pour les amendements).

Même si l’on sait que le Conseil constitutionnel a retenu une jurisprudence assez souple à l’égard de l’article 40 (refusant de contrôler sa violation, sauf à ce que l’irrecevabilité ait été évoquée devant le Parlement), on peut néanmoins s’attendre à un durcissement de la recevabilité des amendements.

En soi, ce n’est pas un mal : il est temps que le droit d’amendement s’exerce de façon raisonnée et raisonnable, afin d’éviter les lois trop longues, peu compréhensibles et les détournements de procédure, consistant à passer par amendement ce qui aurait dû être soumis au Conseil d’État, dans un projet de loi. Car cette restriction s’appliquera également à l’Exécutif… à la condition, toutefois, que ce durcissement ne voie pas se vérifier une inquiétude.

En effet, à l’égard de l’article 40, le président de la Commission des finances est issu de l’opposition, offrant ainsi un gage de neutralité à l’examen de la recevabilité. Mais ce n’est le cas ni des autres présidents de Commissions ni du président de l’assemblée saisie, sauf au Sénat, en fonction des configurations. Il ne faudrait donc pas que le durcissement soit intense pour l’opposition et clément pour la majorité.

Enfin, on peut s’interroger sur la position qu’adoptera le Conseil constitutionnel à l’égard de l’ensemble de ces irrecevabilités, qui ne sont pas pleinement nouvelles. Il sanctionne déjà les neutrons et cavaliers législatifs, c’est-à-dire, respectivement, les dispositions dépourvues de portée normative et celles qui, introduites par amendement, sont sans lien avec le texte (l’intensité du lien étant fonction de l’état d’avancement de la discussion).

Maintiendra-t-il cette jurisprudence ou bien s’alignera-t-il sur ce qu’il pratique à l’égard de l’article 40, imposant alors que l’irrecevabilité soit d’abord mentionnée au Parlement ? À l’inverse, renversera-t-il sa jurisprudence de l’article 40 pour considérer qu’il est désormais compétent pour sanctionner toute irrecevabilité, même soulevée pour la première fois devant lui ? L’avenir le dira. Gageons qu’il sera inspiré par le souci de préserver et renforcer la qualité de la loi.

L’article 4 du projet de loi constitutionnelle concerne le droit d’amendement en séance. Il constitutionnalise ce qui a été introduit au Sénat, par modification du Règlement : la possibilité d’amender un texte seulement en commission, pour réserver à la séance le seul soin de valider l’ensemble. À condition d’en user sans en abuser, cela mérite d’être accueilli favorablement.

La constitutionnalisation de nouveaux mécanismes de démocratie directe aurait traduit une réelle modernité de la réforme

L’article 14 du projet de loi constitutionnelle transforme le Conseil économique, social et environnemental en « Chambre de la participation citoyenne », tout en réduisant d’un tiers ses effectifs, de 233 à 155 membres, qui représenteront la « société civile ».

Un mot, d’abord, sur cette nouvelle dénomination : elle est pour le moins datée, renvoyant à un vocabulaire de la IIIe République où l’on parlait encore de « Chambres des députés ». Est-ce donc cela le « nouveau monde » ? Un « Conseil » ou une « Assemblée » aurait été plus contemporain.

Un autre mot, ensuite, sur ce qu’elle représente : la « société civile » s’oppose, me semble-t-il, à la société militaire. Or, depuis le Maréchal Pétain ou le Général de Gaulle, les institutions politiques ne sont plus composées de militaires, presque ès qualités. Une référence à la société « civique » ou, généralement, aux « activités socioéconomiques » aurait été préférable.

Cette « Chambre » aurait pu permettre de constitutionnaliser des nouveaux mécanismes de démocratie directe, marquant ainsi la réforme d’une réelle modernité. En réalité, rien de tout cela, à ce stade : elle a vocation à détenir, à l’instar du CESE actuel, un rôle principalement consultatif, quoique pas exclusivement.

Elle organisera des « consultations du public » – sans autre précision – et sera consultée sur les projets de loi à caractère économique, social et environnemental. Tout autre projet ou proposition de loi pourra également lui être soumis, notamment les projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale, ou de programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle recueillera également des pétitions, dans les conditions fixées par une loi organique et pourra décider de ses suites, y compris au sein des assemblées parlementaires.

Tout cela est vaste et vague, donc bâclé.

Sans parler des « consultations du public », dont on ne saisit ni l’objet ni les finalités, on comprend que les suites parlementaires des pétitions peuvent consister en des propositions de loi, voire des amendements (même si les délais risquent de rendre cela impossible), sans que l’on sache si elles devront être examinées, ou si elles seront simplement déposées. D’ailleurs, la « Chambre » disposera-t-elle d’un droit d’initiative législative ? On en doute à ce stade car, pour ce faire, il faudrait également modifier l’article 39 de la Constitution, qui limite ses détenteurs au Premier ministre et aux membres du Parlement.

Si l’on souhaite effectivement attribuer un rôle à cette « Chambre » modernisée, il serait judicieux de préciser ses prérogatives, afin d’éviter que la loi organique ne la transforme en « antichambre », où l’on patiente, on discute mais où rien ne se décide officiellement.

Enfin, en guise de modernisation et parce que le Chef de l’État l’avait proposé lorsqu’il était en campagne, il aurait été bienvenu d’insérer le numérique dans ce nouveau dispositif, au moins en reconnaissant la nécessité d’adapter la démocratie aux possibilités offertes désormais par la technique. Cela aurait permis de lui octroyer une reconnaissance constitutionnelle en tant que moyen de participation démocratique. L’intention figure d’ailleurs dans l’exposé des motifs du projet de loi : on regrette qu’elle ne se transforme pas en disposition. Il n’est pas encore trop tard pour bien faire.

Une Constituante ? Mais pour quoi faire ?

On ne change pas de Constitution comme on change de chemise… ou de costume.

Certes, la France est passée reine en matière de changements constitutionnels, ayant connu, depuis 1789, près d’une quinzaine de régimes différents et autant de Constitutions, souvent révisées, parfois inappliquées. Toutes ne furent pas adoptées par une assemblée constituante et rares sont celles qui ont finalement été ratifiées par referendum.

Rappelons que celle de la Vème République, effectivement adoptée par referendum le 28 septembre 1958, ne fut pas élaborée par une assemblée constituante, ce qui fait figure d’exception en matière de Constitution républicaine.

Mais rappelons surtout que presque tout changement de Constitution et, depuis 1870, toute nouvelle Constitution tiennent à l’incapacité de l’État, non pas seulement à surmonter une crise institutionnelle, mais bien à faire face à une situation de guerre.

En 1870, c’est la guerre contre la Prusse qui aura raison du 2nd Empire. En 1940, c’est la Seconde Guerre mondiale qui anéantira la IIIème République et laissera place à la funeste parenthèse de Vichy. En 1946, c’est la volonté de tourner la page qui fera naître la IVème République. En 1958, c’est la guerre d’Algérie qui marquera le retour du Général de Gaulle et l’établissement de la Vème République.

Sommes-nous en guerre ? Certainement pas et heureusement. Quelle que fût la teneur de certaines déclarations au lendemain des attaques terroristes monstrueuses, la France n’est pas en guerre.

Elle ne l’est pas au sens strict et constitutionnel du terme, car, pour cela, il faudrait une « déclaration de guerre », autorisée par le Parlement. Celle-ci n’a pas eu lieu.

Elle ne l’est pas davantage sur le plan militaire, du moins au sens des guerres que notre pays a pu connaître en 1870, en 1914, en 1939, en 1954.

Si bien qu’une assemblée constituante ne serait qu’un artifice politique, marquant la volonté d’un changement radical des institutions.

Une telle assemblée constituante aurait d’ailleurs bien du mal à être convoquée. Pour ce faire, il faudrait adopter une loi. S’agissant de confier une compétence constitutionnelle, ladite loi devrait être adoptée selon la procédure de révision constitutionnelle, impliquant un accord entre l’Assemblée nationale et le Sénat. Or il y a là un obstacle juridique et politique.

Juridiquement, le Sénat s’accordera difficilement avec une Assemblée qui lui est hostile, pour voir lui échapper un sujet dont il sait bien qu’il aura beaucoup à craindre pour ses propres prérogatives. Politiquement, l’Assemblée nationale, fraichement élue, rechignera à se déposséder d’un sujet qu’elle est parfaitement à même de traiter.

Difficile de la créer, il est également inutile de l’instaurer.

La Constitution de la Vème République de 2017 est profondément changée par rapport à celle de 1958. Elle a connu vingt-quatre révisions constitutionnelles, elle a éprouvé sept Présidents de la République et bientôt un huitième, avec autant de styles différents, elle a vu s’affirmer le Conseil constitutionnel, elle a permis aux collectivités territoriales de s’installer librement et durablement. Surtout, elle a offert à notre pays la stabilité politique qui lui faisait défaut et à notre démocratie, la modernité dont elle avait besoin.

Cela ne signifie pas qu’elle n’a pas besoin de nouvelles évolutions. On peut renforcer la démocratie, en permettant aux citoyens d’intervenir plus activement dans l’élaboration des lois (initiative populaire, amendement citoyen, demande de ratification référendaire, etc.). Une évolution plus profonde du régime est aussi envisageable, en supprimant l’élection du Président de la République au suffrage universel direct, en supprimant au contraire le Premier ministre, en fusionnant les deux chambres parlementaires ou l’une d’entre elles avec une autre instance comme le Conseil économique, social et environnemental, en prévoyant la proportionnelle intégrale pour l’élection des députés, etc.

Autant de mesures qui n’imposent pas de recourir à une assemblée constituante, symbolisant la rupture pure et simple ou répondant à une incapacité totale de l’État à fonctionner.

Certes, la procédure de révision constitutionnelle, prévue à l’article 89 de la Constitution, pourrait ne pas aboutir en raison des conditions qu’elle impose et de l’accord nécessaire entre les deux chambres.

Mais c’est d’abord là l’objectif même de la révision constitutionnelle : protéger la norme fondamentale en imposant des conditions exigeantes pour la réviser, commandant d’obtenir un consensus politique et démocratique. En 1962, puis en 1969, le Général de Gaulle a voulu passer outre en sollicitant directement le peuple, par referendum, sur le fondement de l’article 11. Ce faisant, il violait ouvertement la Constitution, quoiqu’il s’en défendît, avec succès la première fois, échouant la seconde.

Aujourd’hui, le Conseil constitutionnel s’y opposerait vraisemblablement, en contrôlant le décret de convocation des électeurs. À moins qu’il n’en ait pas la force, car un Président élu par le peuple confierait immédiatement à l’Assemblée nationale, élue par le peuple, le soin d’adopter une révision constitutionnelle. L’accord du Sénat devrait être recherché mais, s’il est réticent, il ne faudrait que prendre acte de son refus de se conformer au mandat confié par le peuple.

Ce dernier pourrait alors valider définitivement la démarche, par referendum.

Mais là encore, nul besoin d’assemblée constituante.

En Italie : « Basta un sì! »

Le 4 décembre 2016, les Italiens voteront pour l’avenir de leur pays.

Il ne s’agit ni d’élections législatives ni d’élection présidentielle (le Président de la République italienne est indirectement élu par le Parlement), mais d’un referendum constitutionnel. En effet, une révision constitutionnelle a été engagée par le gouvernement de Matteo Renzi, dès son entrée en fonction au printemps 2014, tendant à « dépasser le bicaméralisme paritaire, à réduire le nombre de parlementaires, à contrôler les coûts du fonctionnement des institutions, à supprimer le CNEL [Conseil national de l’économie et du travail, l’équivalent de notre Conseil économique, social et environnemental] et à réviser le titre V de la seconde partie de la Constitution ».

Le referendum vient clore la procédure de révision constitutionnelle, bien qu’il ne soit pas obligatoire. L’article 138 de la Constitution italienne prévoit la possibilité d’y recourir s’il est demandé, dans un délai de trois mois à compter de l’adoption définitive par le parlement, par au moins un cinquième des membres de l’une des chambres, 500 000 électeurs ou cinq conseils régionaux. Toutefois, cette demande ne peut être formulée si le texte a été approuvé, en seconde délibération et dans chacune des chambres, par la majorité des deux tiers de leurs membres.

Le projet de loi constitutionnelle a été adopté par 180 sénateurs le 20 janvier 2016 (et 112 contre) et par 361 députés le 12 avril 2016 (et 7 contre). C’était insuffisant pour éviter le referendum, lequel a été demandé, à la fois par des sénateurs, par des députés et par des électeurs. Ces derniers devront donc répondre « Oui » ou « Non » à la question « Approuvez-vous le texte de la loi constitutionnelle ? ».

Ce referendum est fondamental et déterminant pour l’avenir de l’Italie.

En premier lieu, il l’est parce que Matteo Renzi, Président du Conseil, ne sera pas en mesure de se maintenir en fonction dans l’hypothèse d’une victoire du « Non ». Lui et son gouvernement, principalement Maria-Elena Boschi, Ministre en charge des réformes constitutionnelles et des relations avec le Parlement, se sont fortement mobilisés pour conduire la révision constitutionnelle et son rejet serait un désaveu personnel engageant leur responsabilité.

Le Président du Conseil était même allé jusqu’à s’engager explicitement en indiquant qu’il démissionnerait en cas de défaite. Grand mal lui en a pris car les électeurs ont ainsi personnifié le referendum en s’attachant moins à la question posée qu’à celui qui la pose. S’il est ensuite revenu sur ces déclarations, c’était trop tard : d’une part, il est intimement associé à la réforme et, d’autre part, elle est si attachée à sa politique qu’il ne saurait survivre à son rejet.

Le cas échéant, cela conduirait très probablement à des élections anticipées, dans un contexte où le vote populiste reste très élevé (on se souvient de la victoire de Virginia Raggi à la mairie de Rome en juin 2016, issue du M5S). La victoire du « Non » ouvrirait donc, à court terme, une période d’incertitude et d’instabilité.

En deuxième lieu, ce referendum est fondamental et déterminant parce que cette période d’incertitude et d’instabilité à court terme se prolongerait sur le long terme. Le point essentiel de la réforme est la suppression du bicaméralisme égalitaire, qui est sans doute la cause de l’instabilité politique italienne (jusqu’au début des années 2000 et le retour de Berlusconi au pouvoir, un gouvernement se maintenait en général à peine un an en fonction). La Chambre des députés et le Sénat disposent presque exactement des mêmes pouvoirs : égaux dans la procédure législative, le gouvernement est doublement responsable devant les deux chambres, chacune d’entre elles pouvant voter (seule) une motion de censure.

Toutefois, n’étant pas élues selon la même base territoriale, les équilibres politiques n’y sont pas identiques. Ainsi, le gouvernement investi est généralement un gouvernement d’équilibre, contentant un maximum de parlementaires ou, plutôt, suscitant le moins de désaccords possibles conduisant, trop souvent, à la nomination de gouvernements très faibles, incapables de durer, d’endurer et de perdurer.

Mettre un terme à cette égalité serait donc salvateur et, associée à une réforme électorale conduisant au fait majoritaire à la Chambre des députés (« l’Italicum », sur lequel la Cour constitutionnelle doit se prononcer après le 4 décembre, devrait permettre d’obtenir une majorité claire et stable à la Chambre des députés, à même de soutenir durablement un gouvernement), la révision constitutionnelle conduirait à davantage de stabilité dans la démocratie parlementaire italienne, limitant les travers de la partitocratie qu’elle connaît depuis l’après-guerre. Au contraire, rejeter la réforme condamnerait définitivement ou, au moins, pour de nombreuses décennies encore toute possibilité de faire entrer le régime italien dans l’ère des démocraties modernes, gouvernées par l’universalisme, l’effectivité et la stabilité.

En troisième lieu, ce referendum est fondamental et déterminant pour l’avenir de l’Italie car il l’est tout autant pour l’avenir de l’Europe. Il ouvrirait une période d’incertitude à un moment où cette dernière a le plus besoin de sérénité, lorsque l’on voit les nombreuses crises qu’elle doit affronter (crise migratoire, crise britannique, crise populiste). Elle est directement affectée par le Brexit, indirectement par la victoire de Donald Trump aux États-Unis, économiquement par la crise financière qui a des répercussions en Grèce et en Espagne, politiquement par la montée des extrêmes dans de nombreux pays, notamment en France et en Allemagne.

Une victoire du « Non », une démission de Renzi, le maintien d’une instabilité latente voire chronique n’offriraient pas le soutien fiable et solide dont l’Europe a besoin et que l’Italie peut apporter sur le long terme. Or, en cette période particulière en Europe et même dans le monde, il est indispensable que l’un des acteurs majeurs de la construction européenne puisse dépasser les aléas quotidiens de sa politique interne.

Le 4 décembre 2016, les Italiens voteront pour l’avenir de leur pays et, au-delà, de l’Europe. Pour que cet avenir soit positif, « basta un sì! »*.

* Basta un sì! : Slogan de campagne des partisans du « Oui » au referendum constitutionnel italien du 4 décembre 2016, signifiant « il suffit d’un oui ! ».