La révision constitutionnelle sur l’environnement : un parcours semé d’embûches

Ce billet est initialement paru sur le blog du Club des Juristes. Il s’agit ici d’une version légèrement remaniée et complétée.

*

Le Président de la République a annoncé que la révision constitutionnelle se ferait « par référendum ». Ce serait cependant une erreur de croire que celui-ci se tiendra dans les prochaines semaines, et même qu’il pourra se tenir un jour.

1) Quelles étapes le PJLC doit-il franchir et a-t-il une chance d’aboutir ?

S’agissant d’une révision constitutionnelle, le projet de loi, adopté en Conseil des ministres le 20 janvier et désormais déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, doit respecter la procédure imposée par l’article 89 de la Constitution. Ce dernier prévoit en effet l’approbation définitive de la révision par un référendum (à moins que la voie du Congrès et d’une majorité des 3/5e ne soit préférée), mais seulement après l’adoption d’un texte commun par les deux assemblées du Parlement. Un certain temps est donc nécessaire, ne serait-ce qu’en raison de l’encombrement de l’agenda législatif, puis de la navette entre les chambres. Le texte devrait donc être inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale en mars, pour venir au Sénat en mai. On pourrait alors espérer l’adoption d’un texte commun au début de l’été, permettant un référendum fin septembre.

Mais encore faut-il que le Sénat s’inscrive dans une discussion constructive, sans faire usage de son droit de veto sur le texte. Or rien n’indique, à ce jour, qu’il en sera ainsi, pour une raison politique très simple : toute révision constitutionnelle qui aboutit est une victoire au crédit du Président de la République. Ce dernier est le gardien de la Constitution (art. 5) et le titulaire de l’initiative de la révision (art. 89). Si la révision aboutit, c’est donc un succès pour lui, a fortiori en l’espèce, alors qu’elle est issue des propositions d’une Convention citoyenne qu’il a créée et qu’elle résulterait d’un référendum qu’il a annoncé avec fracas. Mais le Sénat est opposé au Président actuel et il est peu probable qu’il lui fasse un tel « cadeau », dans un double contexte électoral : pendant la campagne des régionales et départementales et à l’aube de la campagne présidentielle.

Pour autant, le Sénat prendra-t-il le risque de s’opposer au Président sur un sujet censé être consensuel, tel que la protection de l’environnement ? Il est trop tôt pour le dire, d’autant plus que le soutien populaire n’est pas acquis, puisque, d’après les sondages, seul un Français sur trois irait voter, tandis que 40% n’ont jamais entendu parler du référendum (d’après un sondage Ifop réalisé le 20 janvier 2021 pour le site depanneo.com). Surtout, le Sénat pourra expliquer, dans un contexte de crise sanitaire, économique et sociale, qu’une telle révision n’est pas une priorité, d’autant moins qu’elle n’est pas utile.

2) Quelle est l’utilité de cette révision constitutionnelle ?

Le projet de loi constitutionnelle, tel qu’adopté en Conseil des ministres le 20 janvier, prévoit de compléter l’article 1er de la Constitution par une phrase ainsi rédigée : « Elle garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et lutte contre le dérèglement climatique ». Cette modification serait symboliquement riche, car elle alignerait alors la préservation de l’environnement sur les principes fondamentaux qui caractérisent la République française, inscrits au premier article de la Constitution, en introduisant également la notion nouvelle de « lutte contre le dérèglement climatique ».

Mais au-delà de cette symbolique, point de portée juridique.

En effet, depuis une révision constitutionnelle du 1er mars 2005, la préservation de l’environnement est en bonne place dans notre Constitution puisque son Préambule intègre la Charte de l’environnement de 2004 au bloc de constitutionnalité. Cette dernière pose des droits et des devoirs, dont le Conseil constitutionnel s’est saisi, tant dans son contrôle a priori que lors de questions prioritaires de constitutionnalité.

3) En quoi le droit constitutionnel protège-t-il déjà l’environnement ?

Surtout, l’année 2020 a marqué de nettes avancées en matière de protection constitutionnelle de l’environnement, avec deux décisions majeures. D’une part, le Conseil constitutionnel a reconnu que la protection de l’environnement, en tant que patrimoine commun des êtres humains, était un objectif de valeur constitutionnelle, à partir des alinéas 4, 5, 8 et 9 du Préambule de la Charte de l’environnement (décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes [Interdiction de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques]). Un tel objectif de valeur constitutionnelle est de nature à limiter l’exercice d’autres droits et libertés constitutionnellement garantis et, en particulier, la liberté d’entreprendre. Il appartient ainsi au législateur d’assurer une conciliation équilibrée entre ces deux exigences constitutionnelles.

D’autre part, dans une importante décision, le Conseil a fixé, de façon inédite, une limite à l’action du législateur en matière environnementale, en se fondant sur l’article 1er de la Charte (qui dispose que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ») et sur son article 2 (qui dispose que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ») : ce droit et ce devoir s’imposent au législateur (décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières).

Ainsi, tout en refusant de faire droit aux prétentions des requérants, qui lui demandaient la reconnaissance d’un principe constitutionnel de non-régression en matière environnementale, le Conseil rappelle qu’il est loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier ou d’abroger des textes antérieurs, en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. En revanche, le législateur n’est pas totalement libre de son action : d’une part, il ne peut priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (article 1er de la Charte), en relevant que ce droit ne peut être limité que de façon proportionnée à l’objectif poursuivi et seulement par d’autres exigences constitutionnelles ou par un motif d’intérêt général. D’autre part, il lui faut prendre en compte, notamment, le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement.

Par cette dernière décision, le Conseil donne une portée nouvelle aux obligations constitutionnelles issues de la Charte de l’environnement, qui tendent à inclure celles qui seraient inscrites à l’article 1er, si la révision constitutionnelle devait aboutir.

 

4) S’agit-il, par conséquent, d’une manœuvre politique ?

Ni la campagne électorale (en 2017) ni le mandat du Président de la République (jusqu’à ce jour) n’ont montré des avancées majeures en matière d’environnement. En tant que candidat, il était resté très silencieux sur le sujet et si, depuis son élection, on a pu retenir sa célèbre formule « Make our Planet great again », le soir où Donald Trump annonçait que les États-Unis se retiraient de l’accord de Paris, il n’y a pas eu de réforme significative, marquant une avancée quant à la protection de l’environnement. Au contraire, le référendum constitutionnel fut annoncé le jour même où la loi autorisant à nouveau le  recours aux néonicotinoïdes était promulguée.

De surcroît, le référendum a été annoncé au terme d’une discussion sur les propositions de la Convention citoyenne sur le climat et alors qu’elles n’étaient pas reprises « sans filtre », contrairement à ce qui avait été avancé. Mais l’annonce du référendum a occupé ensuite toutes les discussions et tous les médias. La manœuvre est assez limpide et a, en réalité, déjà abouti.

Le Président doit savoir que réviser la constitution pour mener une manœuvre politique est toujours périlleux. La dernière fois, ce fut en 2015. La révision portait sur la déchéance de nationalité : on se souvient du résultat et des conséquences.

La différenciation : oui, mais…

La Constitution décodée publie un débat paru le 19 novembre 2020 dans Objectif métropoles de France, alors que le projet de loi « 4D » est renvoyé au Conseil d’État et pourrait être prochainement adopté en Conseil des ministres.

Résumé des faits : d’ici la fin de l’année, Jacqueline Gourault, ministre de la Cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, présentera le projet de loi « 3D » – pour décentralisation, différenciation et déconcentration – auquel devrait s’ajouter un 4e D, celui de la décomplexification. Il s’accompagnera d’un projet de loi organique relatif à la simplification des expérimentations. Le but affiché de cet arsenal législatif est de favoriser la différenciation pour s’adapter aux spécificités et besoins des territoires. Cela n’est pas sans poser question, sur le plan constitutionnel. Le projet de loi devrait être examiné au premier semestre 2021.

*

« Il y a un risque de renforcer les inégalités », par Jean-Philippe Derosier

Du point de vue du juriste, pourriez-vous nous donner une définition de la différenciation ?

La différenciation, c’est confier des compétences différentes à des collectivités territoriales de même niveau. Cette différenciation de pouvoir pose problème sur le plan constitutionnel puisqu’à catégorie de collectivité identique doivent correspondre des compétences identiques. La Constitution prévoit le principe d’égalité et d’indivisibilité de la République.

Cela veut-il dire que constitutionnellement, la différenciation n’est pas possible ?

Ce n’est pas possible en l’état de la Constitution d’avoir une différence de pouvoir entre mêmes niveaux de collectivités (hormis l’Outre-mer). Or une révision constitutionnelle ne semble politiquement pas possible avant 2022. Mais il existe d’autres solutions pour pratiquer la différenciation. C’est d’une part l’expérimentation, qui se pratique déjà, notamment pour prendre en compte des spécificités géographiques telles que l’insularité. C’est d’autre part la création de collectivités à statut particulier, comme le sont la Corse ou la métropole de Lyon, avec des compétences propres. Créer davantage de collectivités à statut particulier, cela revient-il à complexifier encore le paysage institutionnel français ? Ça n’arrange pas la lisibilité, mais ça n’est pas nécessairement complexifier. Pour reprendre par exemple le cas de la Corse : la Collectivité de Corse a remplacé la région et les deux départements. Pour la métropole de Lyon, c’est plus complexe, puisque le département du Rhône continue d’exister en dehors du périmètre du Grand Lyon. On l’a fait une fois. La question, c’est combien de fois peut-on le refaire ? À noter que, traditionnellement, quand on fait de la différenciation, cela se pratique plutôt au niveau des régions, comme avec la Catalogne, en Espagne.

« Il y a deux mécanismes antagonistes qui s’affrontent : satisfaire les exigences et les intérêts locaux, et lutter contre les inégalités. »

Pourquoi ce principe de différenciation n’a-t-il pas encore abouti ?

C’est à mon sens politique. Il y a deux mécanismes antagonistes qui s’affrontent : satisfaire les exigences et les intérêts locaux, et lutter contre les inégalités. Les statuts particuliers permettent de bénéficier d’avantages, ce qui crée inévitablement des déséquilibres. Si ceux-ci viennent en corriger d’autres, cela ne pose pas de problème, mais si ce n’est pas le cas, il y a un risque de renforcer des inégalités, qu’elles soient de richesse, d’attractivité territoriale…

« L’autonomie financière des collectivités, ce serait une bonne chose, mais avec, une fois de plus, ce risque, qu’il faut garder en tête, de forger des inégalités. »

Finalement, la question de fond n’est-elle pas celle de l’autonomie financière des collectivités locales ?

Oui, c’est sûr. L’autonomie financière des collectivités, ce serait une bonne chose, mais avec, une fois de plus, ce risque, qu’il faut garder en tête, de forger des inégalités. C’est le rôle de l’État de prévoir des mécanismes de rééquilibrage quand il y a des inégalités et sur les questions de richesse, ce sont les systèmes de péréquation qui doivent être activés.

*

« Nous avons besoin de souplesse au niveau des territoires ! », par Caroline Cayeux*

En quoi la différenciation représente-t-elle une avancée, notamment par rapport au droit à l’expérimentation ?

La crise sanitaire que nous traversons a rebattu les cartes. Durant cette période, les maires ont été en première ligne. Nous devons naturellement en tirer des enseignements. L’émergence du couple maire / préfet, que nous avions appelé de nos vœux à Villes de France, a prouvé son efficacité opérationnelle au quotidien. Il faut sans doute l’institutionnaliser davantage. Le projet de loi « 3D » devra prendre en compte cette dimension importante de déconcentration, mais également la volonté de plus en plus forte des collectivités de pouvoir exercer de manière différenciée certaines compétences. Nous avons besoin de souplesse au niveau des territoires !

Quelle forme peut ou doit prendre cette différenciation ?

Tout d’abord, la différenciation doit répondre à une volonté claire des élus du territoire en question. Ensuite, elle doit pouvoir être de plusieurs ordres. D’abord sur l’exercice de certaines compétences particulières, par exemple le logement. Mais aussi à l’intérieur d’un territoire. Par exemple, les compétences assurées par un EPCI ne doivent pas être forcément exercées de manière uniforme sur l’ensemble du territoire. Le projet de loi « 3D » doit pouvoir être le véhicule législatif de telles propositions.

Le gouvernement voit en la différenciation le moyen de prendre pleinement en compte la singularité de chaque territoire. Comment cela peut-il se concrétiser en particulier pour les villes moyennes ?

À Villes de France, nous demandons par exemple que la carte des zonages nationaux des politiques de logement puisse être adaptée à l’aune des situations locales. La définition des zones « Pinel » doit pouvoir s’effectuer à un niveau régional. Chaque territoire doit pouvoir avoir une capacité d’adaptation dans l’exercice des politiques publiques. Encore une fois, ce dont nous avons besoin c’est de la souplesse pour tirer profit de toutes les initiatives locales et permettre aussi de faciliter une alliance des territoires avec des synergies facilitées entre les métropoles et les villes moyennes.

« Il faut faire confiance aux élus locaux,
en lien avec le représentant de l’État au niveau local,
pour trouver le juste équilibre. »

N’y a-t-il pas un risque, au contraire, que les inégalités entre territoires s’accentuent ?

Le principe d’égalité entre les territoires doit bien entendu être conservé, mais la France est un pays où les politiques publiques sont très centralisées. Les crises récentes – que ce soit celle des Gilets jaunes ou plus récemment la crise sanitaire – ont montré que les meilleures décisions se prenaient au plus près du terrain. Il faut faire confiance aux élus locaux, en lien avec le représentant de l’État au niveau local, pour trouver le juste équilibre. La différenciation sera de toute façon encadrée pour conserver l’unité de la République, c’est essentiel. Nous serons particulièrement vigilants aux garde-fous qui seront inscrits dans la loi pour garantir le dialogue entre les collectivités territoriales et l’État.

 

* Caroline Cayeux, maire de Beauvais, présidente de Villes de France, l’association des maires des villes moyennes et de l’Agence nationale de la cohésion des territoires

Du calme !

À l’inaction gouvernementale au cours des premières semaines de l’épidémie a succédé une précipitation nuisant à la clarté, la compréhension et la justification des mesures prises avant et pendant l’état d’urgence sanitaire.

Le 12 mars, on ne pouvait plus envoyer ses enfants à l’école, mais il fallait continuer à vivre normalement. Le 14 mars, il fallait cesser de fréquenter tout lieu de vie, mais aller voter le lendemain. Le 17 mars, on se retrouvait enfermé chez soi, par décision gouvernementale unilatérale sur foi d’experts, sans que l’on puisse lever le petit doigt pour demander le moindre débat, tandis que le second tour des élections municipales était reporté « au plus tard en juin ». Comprenez : « en juin ou plus tard ».

Du 18 au 22 mars, ce ne sont ni une, ni deux, mais trois lois que le Parlement dut adopter pour faire face à la crise sanitaire. Trois lois en quatre jours…

Tout s’accélère au moment même où, pour les Français, tout s’arrête.

Pour s’en justifier, le Président de la République n’a eu de cesse de recourir à une rhétorique guerrière, totalement inappropriée, comme le lui a rappelé le Président de la République fédérale d’Allemagne.

Si quelqu’un comprend quelque chose à cette cacophonie, qu’il lève le doigt, sagement, comme à l’école

D’abord, même en période de guerre, les principes constitutionnels ne sauraient être bafoués. Ensuite, nous ne sommes pas en guerre, car les Nations ne s’affrontent pas mais, au contraire, font cause commune, autant que possible. Enfin, nous ne pourrions être en guerre que si le Parlement l’avait autorisé, conformément à l’article 35, al. 1er de la Constitution

Cette rhétorique, complétée par les propos d’un Gouvernement qui devient menaçant à l’égard du déconfinement ou des congés estivaux si les Français ne respectent pas sagement les consignes, a pour seul objectif de masquer les manquements et contradictions dans la gestion de la crise sanitaire.

Ainsi, les masques – précisément – étaient inutiles quand il n’y en avait pas. Ils deviennent désormais indispensables et même obligatoires dans certains lieux. Il faut préserver de la « distanciation sociale », mais les enfants peuvent retourner à l’école, mais il est préférable de continuer à les garder chez soi, mais chaque enfant retournera à l’école au moins une fois en mai, mais… si quelqu’un comprend quelque chose à cette cacophonie, qu’il lève le doigt. Sagement, comme à l’école.

C’est alors que le Parlement est appelé à légiférer une nouvelle fois sur l’état d’urgence sanitaire, pour en proroger le terme (jusqu’au 10 juillet). Là encore, il doit se prononcer non seulement dans l’urgence, mais surtout dans la précipitation et dans des conditions qui ne garantissent ni l’effectivité ni l’efficacité du travail parlementaire, alors qu’il s’agit d’adopter des mesures sans précédent sur le plan des restrictions à nos droits et libertés.

La cadence mérite d’être rappelée pour admirer le rythme effréné : Conseil des ministres le samedi 2 mai, Commission des lois au Sénat le lundi 4 mai au matin (soit le dimanche, seulement, pour préparer le rapport et les amendements), débat en séance le même lundi 4 mai au soir (soit la seule journée du lundi pour prendre connaissance du travail de la commission), la discussion se terminant dans la nuit du mardi 5 au mercredi 6 mai, à 1h05.

Puis, Commission des lois à l’Assemblée nationale le mercredi 6 après-midi (histoire d’avoir la matinée pour prendre connaissance du texte du Sénat, préparer le rapport et rédiger les amendements), débat en séance le jeudi 7 mai, à compter de l’après-midi (afin de profiter à nouveau de la matinée pour prendre connaissance du texte de la Commission), jusqu’au vendredi 8 mai (certains l’ont peut-être oublié, mais c’est un jour férié – et non des moindres) ou, plutôt, dans la nuit du 8 au 9 mai, à 2h15.

Commission mixte paritaire le lendemain, samedi 9 mai, à 10h30, laquelle parvient à un accord et, « enfin », adoption du texte l’après-midi par le Sénat puis l’Assemblée. Mais quadruple saisine du Conseil constitutionnel : par le Président de la République et par le Président du Sénat, le samedi 9 mai au soir, puis par 60 députés et par 60 sénateurs, le dimanche 10 mai après-midi.

Et pour rajouter un peu d’anxiété à cette sérénité, le Président de la République espérait que le Conseil rende sa décision sagement le dimanche soir.

Las, il fallut attendre le lundi 11 mai, à 18h45, pour découvrir le rappel à l’ordre : les placements en quarantaine ou à l’isolement se traduisant par un enfermement de plus de douze heures par jour doivent être autorisés par le juge, dès leur prononcé. Le Gouvernement pensait ne pouvoir le faire intervenir qu’après quatorze jours : parfois, il est pressé mais, parfois, il aime prendre son temps…

Cette décision interpelle également quant à la constitutionnalité du confinement national et général, qui équivalait à une forme d’enfermement de 23 heures par jour.

Pas plus de neuf jours s’écoulèrent entre le Conseil des ministres et la promulgation de la loi, en passant par l’examen parlementaire et la décision du Conseil constitutionnel.

Ce n’est pas inédit, certes. En 1985, la loi sur l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie fut examinée au Parlement les 23 et 24 janvier et le Conseil fut saisi le 25 janvier, pour rendre sa décision le jour même. Mais la loi ne contenait qu’un article prorogeant l’état d’urgence. De même, en 1979, la « pseudo-loi de finances » pour 1980 fut examinée les 27 et 28 décembre et le Conseil, saisi le 28, rendit sa décision le 30 décembre. Mais, là encore, il n’y avait qu’un seul article et la loi parait au plus pressé, après la censure totale par le même Conseil de la loi de finances initiale, le 24 décembre 1979. Et, presque chaque année, le Conseil examine la loi de finances initiale en quelques jours à peine. Mais il dispose de plusieurs semaines pour s’y préparer, en suivant scrupuleusement les débats parlementaires, qui s’étalent d’octobre à décembre.

Ce n’est donc pas inédit, certes. Mais ici, la loi contient de nombreuses dispositions, a été elle-même débattue dans des conditions dantesques et succède à une autre loi, encore débattue dans des conditions non moins extraordinaires et contenant des mesures non moins liberticides.

Le propre d’une situation exceptionnelle est… de faire exception, aurait pu dire le Seigneur de La Palice. Mais lorsqu’un cas exceptionnel se produit au moins deux fois, il commence à devenir une habitude. Et, dans notre cas, une habitude bien condamnable.

Un peu de calme retrouvé serait utile à un déconfinement dans la sérénité.