Que la lumière soit !

La transparence est le corollaire de la démocratie : non qu’elle commande que tout soit rendu public, mais elle impose que le processus décisionnel le soit et que, si secret il y a, il soit justifié par des raisons d’intérêt général.

C’est ce qui impose que les débats parlementaires soient publics, que les scrutins qui y sont organisés le soient également, tout comme les audiences juridictionnelles. Plus généralement, « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration », comme l’affirme l’article 15 de la Déclaration de 1789.

À l’inverse, le bon fonctionnement des institutions justifie que les juges délibèrent en secret, pour garantir leur indépendance et éviter les pressions extérieures, ou que certains lieux institutionnels (Conseil des ministres, Conférences des présidents des assemblées, par exemple) demeurent secrets, afin que les échanges y demeurent libres. Mais ce secret n’est pas une opacité, car l’on sait quelle décision est prise, par qui, en quel lieu et selon quel processus.

En 2008, notre Constitution s’est dotée d’un nouvel instrument démocratique, dont des parlementaires de tous bords se sont saisis le 10 avril 2019 : le référendum d’initiative partagée, permettant qu’une proposition de loi, déposée par 185 parlementaires au moins et soutenue par un peu plus de 4,7 millions d’électeurs, soit soumise à référendum (sauf si le Parlement l’examine auparavant, dans un délai de six mois après la phase de recueil des soutiens des électeurs).

Une proposition de loi a ainsi été déposée afin de reconnaître qu’Aéroports de Paris est un service public national, au sens de l’alinéa 9 du Préambule de 1946. Le Conseil constitutionnel en a déclaré la recevabilité le 9 mai 2019 et le Premier ministre a ouvert par décret la période de recueil des soutiens le 13 juin 2019.

Cette procédure est également un bel et unique exemple de démocratie numérique à l’échelle de la République française, puisque les soutiens ne peuvent être recueillis que par voie électronique. Cela aurait pu rendre la procédure plus simple et plus transparente. En réalité, il se produit exactement l’inverse.

D’abord, le site a connu plusieurs dysfonctionnements au démarrage, ne le rendant pas pleinement opérationnel pendant plusieurs jours. Il est vrai que l’inédit a pu expliquer un besoin d’ajustement technique.

Service minimal garanti en matière de transparence quant au nombre de soutiens recueillis

Ensuite, déposer un soutien peut relever du parcours du combattant. À vrai dire, il faut se doter des bons documents (au moins sa carte d’identité ou son passeport, accompagné, idéalement, de sa carte d’électeur) et remplir scrupuleusement toutes les informations demandées, en suivant minutieusement les indications (il faut notamment indiquer les prénoms inscrits sur sa carte d’électeur, en les séparant d’un espace, sans virgule). L’exigence de précision est compréhensible, mais faute d’explications, elle devient nuisible.

Il est indispensable que le site offre toutes les garanties de sécurité suffisantes pour garantir l’effectivité du processus, mais à la condition qu’il demeure accessible pour les citoyens. Pour cela, quelques explications auraient été bienvenues.

Vous retrouverez à la fin de ce billet quelques éléments pour vous guider, si vous souhaitez soutenir cette démarche.

Enfin et surtout, tout paraît être mis en œuvre pour garantir un service minimal en matière de transparence quant au nombre de soutiens recueillis.

En effet, quiconque dépose un soutien le fait publiquement et son nom peut donc être consulté par tous. Mais, pour cela, il faut soit connaître toutes les informations personnelles de la personne (tous ses prénoms, son lieu de naissance, son numéro de carte d’identité ou de passeport, etc.), soit parcourir la liste des soutiens, classés par ordre alphabétique mais qui impose d’insérer un code captcha à l’ouverture de chaque nouvelle page… Une simple recherche nominative n’est donc pas possible et il faut s’armer de patience pour retrouver un soutien.

De surcroît, le Ministère de l’Intérieur refuse catégoriquement de communiquer le nombre de soutiens déposés, renvoyant cela au Conseil constitutionnel, au prétexte que seul ce dernier serait en mesure de connaître le nombre de soutiens valablement déposés, puisque le recueil est opéré sous son contrôle et qu’il est habilité à rejeter un soutien qui serait indûment déposé.

L’argument ne tient pas.

Si le Conseil est effectivement chargé de contrôler le recueil des soutiens, le recueil lui-même est bien assuré par le Ministère de l’Intérieur, ainsi que le prévoient la loi et le décret. D’ailleurs, le site de recueil relève du Ministère, non du Conseil constitutionnel.

Il serait donc aisé pour le Gouvernement de communiquer le nombre de soutiens recueillis, si ce n’est au fil de l’eau, au moins de façon régulière. Pourtant, il s’y refuse et seul le Conseil devrait le faire, à un rythme mensuel, ce qui paraît insuffisant. En comparaison, le nombre de parrainages reçus pour l’élection présidentielle était publié deux fois par semaine et le site du Grand débat national offrait un suivi quotidien.

Le droit le permet et la technique le facilite : publier le comptage ne pose donc aucune difficulté au Gouvernement. Si ce n’est celle de faciliter la tâche à ceux qui souhaiteraient voir cette procédure aboutir et qui sont tous… opposés au Gouvernement.

La mauvaise foi est un lot commun en politique. En affectant la transparence, elle met toutefois en péril la démocratie elle-même.

*

Pour déposer un soutien, rendez-vous sur le site www.referendum.interieur.gouv.fr.

Cliquez ensuite sur le lien de la rubrique « Déposer un soutien à la proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris » : https://www.referendum.interieur.gouv.fr/soutien/etape-1.

Cochez la case « Je soutiens » en face de la « Proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris ». Puis cliquez sur « Suivant ».

L’écran ci-dessous apparaît : remplissez toutes les informations (il s’agit de votre état civil). Puis cliquez sur « Suivant ».

L’écran ci-dessous apparaît : remplissez toutes les informations (il s’agit de votre identification, par carte d’identité ou passeport). Puis cliquez sur « Valider le soutien ».

Un écran récapitulant vos données apparaît : vérifiez que tout est exact et, si tel est le cas, inscrivez le code qui figure en bas de page dans la ligne à cet effet, puis cliquez sur « Oui, confirmer mon soutien ».

Il faut minutieusement respecter les minuscules et majuscules, lorsque vous rentrez le code. Si cela ne fonctionne pas la première fois, il faut recommencer (il se peut qu’une minuscule soit confondue avec une majuscule). Et encore recommencer si cela ne marche toujours pas…

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La Constitution décodée va prendre quelque repos. À moins d’une nouvelle saga estivale macronienne qui imposerait une analyse, le blog s’interrompt jusqu’au 30 septembre 2019 et vous souhaite de très bonnes vacances !

La révision institutionnelle dans un trou noir

La diffusion récente des premiers clichés d’un trou noir a été une source d’inspiration pour le Gouvernement. Certainement davantage que le « Grand débat national » qui n’a eu d’autre vertu que celle de cautionner des réformes préalablement imaginées, voire annoncées pour la plupart, ainsi que La Constitution décodée le pressentait.

Un trou noir est une concentration de matière d’une extrême densité.

Le « détail » (le terme n’est peut-être pas le mieux choisi) des réformes présentées par le Premier ministre, après leur annonce par le Président de la République, et le calendrier qui doit leur être assorti, est une concentration de matières d’une extrême intensité. Réforme des retraites, réforme de l’assurance-chômage, réforme de la haute fonction publique, révision des lois bioéthiques, mesures en contre la fraude fiscale et suppression de niches fiscales, réforme de l’administration : la litanie n’en finit plus. Sans oublier les textes actuellement en discussion, sur l’école, la taxation des GAFA, la transformation de la fonction publique ou, plus récemment, dans l’urgence et la précipitation, la souscription pour la réparation de Notre-Dame de Paris.

Sans oublier, non plus, la réforme des institutions, serpent de mer de l’Exécutif depuis un an.

Cependant, l’espace politique ne peut pas se dilater à l’infini. Or, à propos de cette question institutionnelle, il n’y aura vraisemblablement aucun espace politique ni aucun espace parlementaire avant de nombreux mois.

Selon le Gouvernement, la réforme institutionnelle (que l’on préfère appeler ainsi car elle ne contient pas que des sujets constitutionnels) devrait être présentée au Conseil des ministres en juillet. L’ensemble de la procédure est ainsi recommencé et il ne s’agit pas de reprendre les textes dont la discussion a été suspendue à l’été 2018 : élaboration de rapports parlementaires, discussion en commission des Lois, puis en séance, dans chacune des deux assemblées.

Adoptée en Conseil des ministres en juillet, cette réforme ne pourra donc pas venir en discussion avant le mois de septembre, dans l’hypothèse d’une session extraordinaire. Mais elle entrera alors en collision avec d’autres chantiers déjà annoncés et non des moindres : la réforme des retraites et des lois bioéthiques. À cela s’ajoute une rentrée sociale et scolaire peut-être difficile, sur fond de loi sur l’école sans doute adoptée et de réduction d’impôts encore discutée.

N’oublions pas que, de son côté, le Président de l’Assemblée nationale a entamé une réforme du Règlement qui devra, elle aussi, occuper l’agenda parlementaire, avant ou après l’été.

N’oublions pas non plus que les mois d’automne sont principalement dédiés à la discussion des deux textes d’importance que sont la loi de finances, dont dépend la concrétisation budgétaire de l’ensemble des intentions de l’Exécutif, et celle de financement de la sécurité sociale.

Toute révision constitutionnelle étant un cadeau fait au chef de l’État qui la porte, son succès s’amenuise à mesure que le quinquennat s’achève

Sans être impossible, il sera donc difficile de trouver une place dans un agenda parlementaire particulièrement chargé pour discuter de la réforme institutionnelle, du moins avant le début de l’année 2020.

Mais on entrera alors en plein dans la campagne des élections municipales, qui se tiendront en mars 2020. Or cette réforme institutionnelle concerne la décentralisation et la différenciation territoriale, le droit de pétition local, la transformation du Conseil économique, social et environnemental, la réduction du nombre de parlementaires, l’introduction d’une dose de proportionnelle. C’est dire, d’ailleurs, si le « Grand débat national » a été utile pour identifier ces différents sujets, car on a dû rêver en les voyant déjà inscrits dans les textes déposés en mai 2018.

Sera-t-il politiquement possible ou judicieux d’entamer et poursuivre une discussion sur ces sujets, périlleux et crispant pour toutes les oppositions, à la veille de l’échéance électorale majeure du quinquennat ? On en doute.

On en doute d’autant plus que l’on sait à quel point le Sénat se montre peu enthousiaste à l’égard de cette réforme et qu’il sera d’autant moins enclin à faire des concessions à la majorité en pleine campagne électorale.

On en doute d’autant plus que cette « nouvelle » révision institutionnelle, très similaire à celle qui l’a précédée, ne pourra jamais totalement se départir de « l’affaire » qui a vu la précédente sombrer.

Toute révision constitutionnelle étant un cadeau fait au chef de l’État qui la porte, son succès s’amenuise à mesure que le quinquennat s’achève. On ne peut guère prédire ce qui se passera à partir d’avril 2020, mais l’on peut au moins pressentir que l’on n’y verra pas de révision constitutionnelle adoptée.

Un trou noir est une concentration de matière d’une telle densité qu’elle ne laisse pas passer la lumière, d’où sa dénomination. Du côté parlementaire, on ne voit guère de lueur quant à l’avenir de cette révision institutionnelle.

 

Pokerendum

Un référendum consiste à poser une question au peuple, en lui demandant d’y répondre par « Oui » ou par « Non ».

Le Président de la République, auquel revient l’initiative d’un référendum sous la VRépublique, que ce soit en matière législative ou en matière constitutionnelle, a dit que l’hypothèse d’un référendum à l’issue du « Grand débat national » était envisagée, peut-être même sous la forme de plusieurs questions posées. Mais avant même de poser question au peuple, un tel référendum soulève de nombreuses questions.

 

Peut-on poser plusieurs questions lors d’un référendum ?

Oui et cela s’est déjà produit.

Même si ce serait une première dans l’histoire da la Ve République, le peuple français a déjà eu à répondre à plusieurs questions le même jour, comme le 21 octobre 1945, lorsqu’il a fallu tourner la page de la IIIe République. Deux questions étaient alors posées : quant au souhait de faire une nouvelle Constitution et, si oui, sur l’organisation du pouvoir jusqu’à son adoption. Le « double oui » l’avait alors emporté.

L’article 11 de la Constitution permet qu’un projet ou une proposition de loi soit soumis à référendum, ce qui n’interdit pas d’en soumettre plusieurs le même jour. Mais il s’agit alors bien de plusieurs référendums et non d’un référendum à plusieurs questions ou réponses possibles. La distinction est technique et formelle, mais néanmoins essentielle car elle implique bien qu’il y ait plusieurs projets ou propositions de loi (autant qu’il y a de questions posées), non un seul texte divisé en plusieurs articles, vis-à-vis desquels les électeurs se prononceraient un à un. S’il s’agit de projets de loi, chacun devra alors être soumis au Conseil d’État et adopté en Conseil des ministres.

D’ailleurs la loi prévoit expressément cette possibilité de référendums multiples, le même jour. L’article L. 558-45 du Code électoral, introduit en 2013 et en vigueur depuis 2015, dispose ainsi que, « lorsque plusieurs référendums sont organisés le même jour », les électeurs se prononcent par « un bulletin de vote imprimé sur papier blanc permettant de répondre à chaque question posée par la réponse “ oui ” ou “ non ” ».

 

Peut-on organiser le référendum le 26 mai ?

Formellement, oui. Matériellement, il est encore temps, mais il ne faut point tarder.

Ni la Constitution ni la loi ne prévoit de délai strict entre le décret de convocation des électeurs et la tenue du scrutin, sauf celui relatif à la durée de la campagne électorale officielle. En matière de référendum, c’est la durée de droit commun qui s’applique, qui est de quinze jours.

Toutefois, pour ne pas altérer la sincérité du scrutin, il faut veiller à ce que ce dernier soit organisé dans de bonnes conditions. D’abord, il convient d’établir la liste électorale, qui est différente de celle relative aux élections européennes, puisque peuvent voter à ces dernières les ressortissants de l’Union européenne, résidant en France, tandis qu’ils ne peuvent le faire à un référendum.

Ensuite, il faut prévoir le matériel électoral : bulletins de vote (avec textes des projets de loi soumis à référendum), enveloppes, urnes, isoloirs, etc. Et, d’ailleurs, il faudra bien prévoir des enveloppes et des urnes distinctes pour chaque scrutin, c’est-à-dire, d’une part, pour les européennes et, d’autre part, pour le référendum. En revanche, l’article L. 558-45 précité permet qu’il n’y ait qu’un seul bulletin, donc qu’une seule enveloppe et qu’une seule urne pour toutes les questions posées par référendum le même jour. Or, s’il y a environ 70.000 bureaux de vote en France, il faudra alors 140.000 urnes et il sera peut-être nécessaire d’en acquérir quelques unes.

Pour organiser tout cela, il faut du temps. Le Ministère de l’Intérieur dit déjà se préparer à un tel référendum et l’on imagine donc que les délais pourraient être tenus.

Enfin, le débat électoral doit pouvoir être organisé et se dérouler convenablement, afin que les partis et groupements politiques puissent y participer. D’ailleurs, à ce sujet, depuis vendredi 1er février, soit le premier jour du troisième mois précédent l’organisation d’un scrutin, la loi « anti Fake News » s’applique à l’égard des élections européennes. S’il devait y avoir un référendum, elle s’appliquerait également à son égard, en vertu du 1° bis de l’article L. 558-46 du Code électoral.

 

Quelles questions peut-on poser ?

Le champ référendaire est limité, pas infini.

Il faut d’abord distinguer entre la matière législative et la matière constitutionnelle. Si la seconde peut bien faire l’objet d’un référendum, ce n’est pas sur le même fondement que la première et la procédure est différente. Il faut en effet recourir à l’article 89 de la Constitution, lequel impose que la révision constitutionnelle soumise à référendum soit préalablement adoptée par les deux assemblées du Parlement, en termes identiques. Il faudrait alors relancer cette épineuse réforme constitutionnelle, ce qui ne paraît pas (immédiatement) à l’ordre du jour.

L’article 11 de la Constitution, quant à lui, ne permet pas de la réviser mais ouvre le champ référendaire aux questions concernant l’organisation des pouvoirs publics (tant qu’elle ne relève pas de la Constitution), la politique économique, sociale et environnementale et les services publics qui y concourent, ainsi que la ratification des traités.

Si l’on peut ainsi soumettre à référendum la réduction du nombre de parlementaires, l’introduction d’une dose de proportionnelle, la question du cumul des mandats, le vote blanc ou des propositions économiques et sociales qui ressortiraient du Grand débat national, certaines questions en sont exclues, alors qu’elles pourraient être au cœur de ce débat. Tel est le cas du rétablissement de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF), d’une tranche supplémentaire de l’impôt sur le revenu ou de la taxe d’habitation pour tous, car il s’agit de mesures fiscales.

 

Quel est l’intérêt d’un tel référendum ?

Sortir de la crise… au risque de plonger dans une crise plus grave encore.

L’hypothèse du référendum a commencé à émerger lorsqu’Emmanuel Macron s’est adressé aux Français, le 10 décembre 2018, en pleine crise des « Gilets Jaunes ». C’était une façon de sortir de la crise, toutefois risquée. C’est d’ailleurs ce pour quoi le référendum a été imaginé sous la Ve République : permettre au Président de la République d’en appeler directement au peuple pour arbitrer une crise, raison justifiant qu’il s’agisse d’un pouvoir dispenser de contreseing.

L’idée de l’organiser le même jour que les élections européennes peut toutefois conduire à une confusion politique, car les enjeux sont différents. Toutefois, quoique scrutin européen à enjeu national, les européennes deviennent surtout un scrutin national à enjeu européen : l’élection est « nationalisée » et il ne fait nul doute que les questions de politiques nationales s’inviteront dans le débat.

À l’inverse, cumuler deux scrutins le même jour peut renforcer la mobilisation, ce qui est démocratiquement positif, d’autant plus qu’européennes et référendum sont les deux élections qui mobilisent le moins l’électorat. En algèbre, deux moins donnent un plus et l’on peut espérer qu’il en sera de même en matière de participation électorale.

Mais en matière de participation seulement car, sur le plan politique, le risque demeure élevé. En effet, lors d’un référendum, les électeurs ont tendance non à répondre à la question posée, mais à celui qui la pose et à sanctionner ainsi le Président de la République, directement. À ce titre, la multiplication des questions posées permet de désincarner le scrutin et d’espérer que l’électeur se concentre davantage sur les questions, surtout si elles sont consensuelles ou populaires.

Néanmoins, le risque est grand pour le Président de la République. D’abord, les référendums sont présentés comme ce qui permettra de sortir de la crise actuelle. Or le Président est directement et pleinement impliqué, que ce soit dans ses causes que dans le débat qu’il a initié. La critique n’attendra donc pas le nombre de questions et un mécontentement vis-à-vis du chef de l’État pourrait se traduire par un « Non » en bloc à tout ce qu’il propose.

Ensuite, poser des questions consensuelles ou populaires renforce paradoxalement ce risque, car l’électeur n’est pas dupe et supporte difficilement d’être pris pour ce qu’il n’est pas. Si « les questions qui fâchent » sont évitées, il pourrait boycotter ou s’opposer, pensant que ce ne sont pas là les solutions qu’il attendait.

Enfin, une élection n’est jamais gagnée d’avance. Des questions a priori consensuelles peuvent parfaitement susciter une hostilité de certains qui, bien organisés et à force d’arguments bien affinés, sauront convaincre. Notamment, la réduction du nombre de parlementaires pourrait heurter les sénateurs et, surtout, leur Président, lesquels bénéficient d’une implantation territoriale incontestable. Or la campagne se déroule précisément dans ces territoires.

Dans ce cas, la solution de sortie de crise deviendra l’entrée dans une crise plus profonde encore. Car si l’on imagine le scénario du pire, un « Non » qui l’emporte à toutes les questions posées et un parti de la majorité qui ne remporte pas les élections européennes, alors la situation politique sera très difficile et le temps paraitra long à certains jusqu’en 2022…

Organiser un ou plusieurs référendums le 26 mai prochain est donc un véritable coup de Poker. Un « Pokerendum » en quelque sorte.

 

 

 

Président et Parlement

L’instant est mal choisi, mais l’intention est bonne. Le mécanisme doit être modernisé, mais l’exercice est conforme à l’esprit de la Ve République.

Pour la deuxième fois au cours de son mandat, le Président de la République a fait usage, le lundi 9 juillet, de l’article 18 de la Constitution, lui permettant de faire une déclaration devant les parlementaires, réunis en Congrès. L’an dernier, il le fit peu après les élections législatives et la veille de la déclaration de politique générale du Premier ministre. L’instant était idéal.

Souhaitant céder à une tradition annuelle, l’exercice est réitéré au même moment, avec une semaine de retard. Mais ce qui se justifiait l’an dernier, par l’ouverture de la législature, ne se justifie plus cette année, en fin de session parlementaire.

S’il s’agit de faire un bilan de l’action passée, cette déclaration avait surtout pour objectif de fixer le cap des actions à venir, comme l’a expressément indiqué le Chef de l’État. Or cela est censé intervenir en ouverture, non en fermeture, au moment où la session s’ouvre et les parlementaires se mettent au travail, non au moment où ils sont concentrés sur la préparation de leurs vacances.

Permettre un échange entre Président de la République et parlementaires n’altère en rien la séparation des pouvoirs

Mais l’intention est bonne. Le mécanisme de l’article 18, introduit par la révision constitutionnelle de 2008, se justifie ainsi par deux raisons. La cohésion nationale, d’une part : c’était le sens de la déclaration de François Hollande, le 16 novembre 2015. La définition de la politique nationale, d’autre part : c’est ce qu’entend faire Emmanuel Macron, en venant chaque année devant le Congrès, comme il s’y est engagé pendant la campagne électorale.

C’est pourquoi les parlementaires qui boycottent cette rencontre ont tort. Quoi que l’on pense de la politique qu’il mène, il est le Président de la République. Il use d’une prérogative que la Constitution lui attribue, sans en abuser. Les parlementaires doivent alors assumer leurs propres responsabilités, en assistant à cette déclaration, pour mieux en dénoncer le contenu, le cas échéant.

Le mécanisme mérite toutefois d’être modernisé, car il paraît à la fois désuet et illogique d’interdire au Chef de l’État de répondre aux parlementaires, si ces derniers décident de l’interpeller. Aujourd’hui, un débat « peut » avoir lieu, mais « hors sa présence ». Telle était la volonté de Nicolas Sarkozy, en 2008, qui souhaitait simplement moderniser un mécanisme vieux de plus d’un siècle, tout en respectant la séparation des pouvoirs.

Permettre un échange entre Président de la République et parlementaires ne l’altère en rien.

L’un et les autres doivent leur existence au peuple et ne sont responsables que devant lui. L’un et les autres se soutiennent mutuellement : les parlementaires en confiant une majorité au Président, lequel a contribué à leur élection et le Président en écoutant les attentes des parlementaires sans lesquels il ne peut mener aucune réforme.

L’un vient donc présenter les orientations de la politique nationale aux autres, à charge pour ces derniers de faire part de leur positionnement. Le premier doit donc être en mesure de leur répondre. Le principe de séparation des pouvoirs, entendu comme une collaboration entre les pouvoirs, n’en est pas remis en cause pour autant.

Tout cela demeure conforme à l’esprit de la Ve République. On peut critiquer et contester la place qu’occupe le Chef de l’État. On peut dénoncer l’absence de possibilité d’engager sa responsabilité. On peut souhaiter que tout cela change ou évolue.

Mais on ne peut pas nier que c’est exactement conforme à ce que le et les fondateurs du système actuel ont souhaité établir : désigner un chef de l’Exécutif, bénéficiant d’une légitimité suffisante pour conduire la politique nationale, assisté d’un Chef de Gouvernement qui bénéficie du soutien parlementaire. On ne peut pas nier davantage que c’est ce que souhaitent les Français, au moins jusqu’à présent, car jamais, alors qu’ils en ont systématiquement la possibilité, ils n’ont confié le pouvoir à un Président qui entendait remettre en cause ces fondamentaux, ou à une majorité qui lui serait hostile, ce qui reviendrait à peu près au même.

Au contraire, hors cohabitation, ils élisent systématiquement un Chef, sur la base d’un engagement politique et lui octroient une majorité pour le mener à bien. Un ouvrage qui vient de paraître sur L’initiative de la loi* montre comment le chef du Gouvernement dispose de ce droit pour traduire juridiquement son action politique. Il souligne d’abord la correspondance que l’on trouve entre les prérogatives des chefs de gouvernement, dans les systèmes parlementaires et celles des chefs de l’État, dans les systèmes présidentiels. Il démontre ensuite l’importance du Premier ministre au sein des premiers, où il se situe à l’articulation formelle entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif.

En France, l’initiative de la loi appartient formellement au Premier ministre et aux parlementaires, mais le Président de la République est étroitement associé à sa gestation. Il faut ainsi retenir la complémentarité duale au sein de l’Exécutif, dont le Conseil des Ministres est le lieu de rencontre : le Président impulse, le Premier ministre concrétise, le Président arbitre, le Premier ministre formalise.

Tout cela est alors également conforme à la démocratie parlementaire, car ce soi-disant « hyper-pouvoir » du Président n’est rien d’autre que le pouvoir du Parlement : grâce au soutien parlementaire, le Président peut nommer un Premier ministre qui sera son relais institutionnel et sans soutien parlementaire, le Président ne pourrait rien et n’aurait aucun pouvoir (ou presque).

Il faudrait donc simplement que la Constitution intègre ce qui résulte aujourd’hui de l’esprit et de la pratique, en formalisant qu’il appartient au Président de définir la politique nationale, en collaboration avec le Premier ministre. Le débat actuel sur la révision constitutionnelle serait une excellente occasion.

 

* Il s’agit des travaux du 3e ForInCIP, qui s’est tenu à Lille les 14, 15 et 16 septembre 2017. Ils sont parus en juin chez LexisNexis : Les Cahiers du ForInCIP n° 3 : L’initiative de la loi.

Dissoudre le Sénat

Le Gouvernement a décidé de dissoudre le Sénat. Pourtant, la Constitution ne le permet pas, limitant cette possibilité à l’encontre de la seule Assemblée nationale.

Après le volet constitutionnel le 9 mai 2018, ce sont les volets organique et ordinaire de la réforme des institutions voulue par Emmanuel Macron qui ont été adoptés en Conseil des ministres, le 23 mai 2018 et déposés sur le bureau de l’Assemblée nationale.

Ils ne contiennent pas ou peu de surprises puisqu’ils reprennent principalement les mesures en débat depuis plusieurs mois : réduction du nombre de parlementaires, introduction d’une dose de proportionnelle, limitation du nombre de mandats dans le temps.

À cela s’ajoute le renouvellement intégral du Sénat en 2021, qui avait été évoqué mais non encore confirmé. La raison invoquée est « d’éviter une entrée en vigueur progressive de la réduction du nombre de sénateurs à chaque renouvellement partiel du Sénat, ce qui conduirait à un déséquilibre excessif entre les deux séries », comme le précise l’exposé des motifs. Ainsi, les sénateurs élus en 2017 (série 1) verraient leur mandat réduit de deux ans, soit un tiers de sa durée, tandis que les sénateurs élus en 2014 (série 2) verraient leur mandat prorogé d’un an. Afin de revenir immédiatement au principe du renouvellement partiel, les premiers (série 1) seraient bien élus pour six ans (jusqu’en 2027), mais les seconds (série 2) seulement pour trois ans (jusqu’en 2024).

Ce serait la première fois que la durée du mandat d’un parlementaire sera autant affectée, hormis l’hypothèse d’une dissolution de l’Assemblée nationale, prévue par la Constitution.

Cela fait beaucoup d’éléments constitutionnels, non prévus par la Constitution, qu’il faudrait admettre

Par le passé, le mandat des députés avait été prolongé en 2001, avec effet sur le mandat en cours, pour rétablir le calendrier électoral et prévoir leur élection après l’élection présidentielle. Mais ce ne fut que de onze semaines. Quant au Sénat, le mandat fut prorogé d’un an pour tous les sénateurs par la loi du 15 décembre 2005, afin de permettre que le renouvellement du Sénat se fasse après les élections locales, elles-mêmes reportées en raison de l’accumulation d’élections au cours de l’année 2007. Jamais le mandat des sénateurs ne fut raccourci en cours de mandat, tandis que celui des députés ne le fut qu’en vertu du droit de dissolution.

De surcroît, la Constitution prévoit expressément que le Sénat se renouvelle partiellement, à travers la durée du mandat de son Président, lequel est élu « après chaque renouvellement partiel ». Certes, il ne s’agit pas d’une disposition qui impose directement un tel mode de renouvellement (comme c’est le cas, par exemple, pour l’élection au suffrage indirect, à l’article 24), mais elle l’induit néanmoins et il faudrait admettre que l’on puisse y déroger de façon exceptionnelle, sans que la Constitution ne le dise.

De plus, si on l’interprète strictement, cet article signifierait a contrario qu’après un renouvellement intégral, donc non partiel, on ne procèderait pas à l’élection du Président du Sénat, ce qui serait problématique. On pourrait alors admettre que cette obligation de l’élire « après chaque renouvellement partiel » signifie que l’on doit également l’élire après un renouvellement intégral, alors que la Constitution ne le prévoit pas. Mais cela commence à faire beaucoup d’éléments constitutionnels et non prévus par la Constitution qu’il faudrait admettre.

Par conséquent, alors que le Conseil d’État soutien que « le renouvellement intégral du Sénat est justifié par la nécessité de maintenir l’importance approximativement égale des deux séries, prévue par l’article LO 276 du code électoral », on demeure réservé sur la constitutionnalité de cette mesure.

Si le maintien de la périodicité normale pourrait porter atteinte au principe d’égalité des suffrages, pour une partie seulement du Sénat, la modification porterait atteinte à l’article 32 de la Constitution, pour tout le Sénat, ainsi qu’à l’égalité du suffrage, pour une partie du Sénat, car les sénateurs élus par les électeurs de 2017 n’exerceraient leur mandat que pendant quatre ans, là où ceux élus par les électeurs de 2014 l’exerceraient pendant sept ans, soit presque le double.

Par ailleurs, la périodicité du renouvellement du Sénat le place à l’abri des secousses politiques de l’instant, ce qui contribue fortement à la différencier de l’Assemblée nationale et donc à justifier son existence. Elle est ainsi directement liée à son statut de seconde chambre et concerne l’équilibre même du bicamérisme sa nature même.

S’il n’appartient jamais au Conseil constitutionnel « de rechercher si le but que s’est assigné le législateur pouvait être atteint par d’autres voies », il peut retenir que la voie retenue est manifestement inappropriée, car contraire à la Constitution.

Sans compter, ne l’oublions pas, que ce renouvellement intégral relève d’une disposition organique… relative au Sénat. Il lui faut donc la voter : ce n’est pas fait.

La révision constitutionnelle ne passera pas

En l’état et sans modification majeure, la révision constitutionnelle ne passera pas.

La raison est simple : le projet de loi constitutionnelle, adopté en Conseil des ministres le 9 mai dernier, ne comporte aucune disposition incitant les parlementaires à l’adopter. Il n’a pratiquement pas été modifié après l’avis du Conseil d’État et, en-dehors d’éléments cosmétiques, symboliques ou désormais systématiques, la plupart des modifications viennent restreindre les droits du Parlement.

Toute révision constitutionnelle contient des mesures encourageant le Sénat à les voter

Il en est ainsi de la restriction du droit d’amendement, de la réécriture de l’ordre du jour, de la suppression de la nouvelle lecture, de la modification de la procédure budgétaire, comme on a pu l’analyser ici ou , lors du passage en revue de ce projet de loi. Il en est également ainsi des modifications prévues par les projets de lois organique et ordinaire, avec la diminution du nombre de parlementaires, la limitation du nombre de mandats dans le temps ou l’introduction d’une dose de proportionnelle.

Les seules exceptions concernent la transformation du Conseil économique, social et environnemental en « Chambre de la société civile » et quelques évolutions concernant les collectivités territoriales, notamment l’inscription de la Corse dans la Constitution. Mais le Gouvernement ne pourra compter ni sur le premier ni sur la seconde pour faire adopter la révision, puisqu’ils ne participent pas à la procédure.

Or toute révision constitutionnelle nécessitant impérativement l’accord du Parlement et, notamment, du Sénat, elles contiennent systématiquement des mesures encourageant ce dernier à les voter. Tel n’est pas le cas, aujourd’hui et il pourrait donc bien ne rien rester de la révision institutionnelle promise par Emmanuel Macron.

Si la révision constitutionnelle ne passe pas, se rabattre sur les seules mesures organiques et ordinaires sera une très maigre consolation. D’abord, l’accord du Sénat sera nécessaire pour la réduction du nombre de sénateurs : s’il s’oppose à la révision, il s’opposera sans doute à l’ensemble de la réforme. De surcroît, on ne peut diminuer le nombre de députés sans diminuer également le nombre de sénateurs, en raison de l’équilibre voulu et imposé par la Constitution et, notamment, l’article 89 : le Sénat s’opposant à la réduction de ses propres effectifs, il s’oppose, de facto, également à la réduction de ceux de l’Assemblée nationale.

Ensuite, la limitation du nombre de mandats dans le temps relève de la Constitution, non de la loi organique car, s’agissant d’une question d’inéligibilité, le Conseil constitutionnel exige qu’elle soit « nécessaire au respect du principe d’égalité devant le suffrage et à la préservation de la liberté de l’électeur ».

Enfin, il ne resterait que la dose de proportionnelle, seule mesure issue de la loi ordinaire et qui peut donc être adoptée sans l’accord du Sénat. Tout cela, pour cela…

C’était ce que j’indiquais à l’hebdomadaire Marianne dans une interview donnée au lendemain de l’adoption du projet de loi constitutionnelle en Conseil des ministres. Je vous propose de retrouver ci-après.

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« La réforme de la Constitution de Macron n’a aucune chance de passer »

Propos recueillis par Étienne Girard, Publié le 10 mai 2018 à 17:47

Le gouvernement vient de déposer, ce mercredi 9 mai, un projet de loi constitutionnelle… qui se heurtera à un mur parlementaire, selon le professeur de droit public Jean-Philippe Derosier. La faute à un Sénat incontournable. Explications.

Emmanuel Macron vient de lancer le premier étage de sa fusée institutionnelle. Ce mercredi 9 mai, un projet de loi constitutionnelle a été présenté en Conseil des ministres. Son contenu agrège des mesures consensuelles, comme la fin d’une justice d’exception pour les ministres ou la suppression des membres du Conseil constitutionnel… et d’autres beaucoup plus détonantes. Le volet parlementaire du texte, notamment, prévoit que les amendements sans lien direct avec la loi discutée devront désormais être refusés. Le gouvernement aura également davantage la main sur l’ordre du jour des Chambres et pourra écourter les débats parlementaires en décidant qu’après une lecture dans chaque Chambre, l’Assemblée nationale statue définitivement. Autant de propositions qui irritent au plus haut point les sénateurs. Parce que le diable se cache dans les détails juridiques, Jean-Philippe Derosier, professeur de droit public à l’Université de Lille 2, nous explique pourquoi le texte n’a – dans sa version actuelle – aucune chance de passer.

Marianne : Sitôt le projet de loi constitutionnelle présenté, ce mercredi 9 mai, l’opposition a dénoncé une atteinte aux droits du Parlement. Partagez-vous cet avis ?

Jean-Philippe Derosier : Oui. Dans ce texte, il y a des choses bonnes et des choses nouvelles. Les choses bonnes ne sont pas nouvelles : c’est la disparition des membres de droit du Conseil constitutionnel, c’est la suppression de la Cour de justice de la République qui jugeait les ministres, c’est l’incompatibilité entre un poste de ministre et un mandat exécutif local. François Hollande s’était déjà prononcé en faveur de ces mesures. Quant aux choses nouvelles, elles ne me paraissent pas bonnes. Le projet prévoit en effet de réduire les droits du Parlement.

Le gouvernement souhaite notamment limiter le droit d’amendement des parlementaires.

Oui, les amendements qui n’ont qu’un lien indirect avec le texte en discussion devront être déclarés irrecevables. C’est la Chambre concernée qui se chargera elle-même du contrôle. L’Assemblée nationale étant toujours du même bord que le gouvernement, le risque est que le président de cette Assemblée en fasse une arme politique, afin de bâillonner l’opposition. Mais cela finirait par se voir, surtout que l’opposition aurait la possibilité de déposer un recours devant le Conseil constitutionnel après le vote de la loi. Du reste, cette disposition n’est pas selon moi la plus choquante. Il me paraît beaucoup plus préoccupant qu’on tente d’escamoter la fonction de contrôle du gouvernement par les parlementaires.

Depuis 2008, une semaine par mois est consacrée au « contrôle de l’action du gouvernement » au Parlement. On ne peut pas dire que ce soit une franche réussite…

Pour certains parlementaires, la semaine de contrôle est en effet synonyme de relâche. Cela ne me semble pas une raison suffisante pour la supprimer. Au contraire, il m’aurait paru intéressant de donner davantage de pouvoir aux députés et sénateurs par rapport au gouvernement, notamment en matière d’enquête. Cela a d’ailleurs été envisagé pendant les discussions sur ce projet. Finalement, aucune mesure de cette réforme ne profite au Parlement, si bien que je ne vois pas comment ce texte pourrait être voté.

Aucune mesure de cette réforme ne profite au Parlement, si bien que je ne vois pas comment ce texte pourrait être voté

Le Sénat a-t-il les moyens de bloquer la réforme ?

Dès qu’on parle d’une réforme constitutionnelle, le Sénat est incontournable. Le vote des sénateurs est nécessaire pour faire passer le texte : s’il vote contre, le projet de loi est abandonné. Donc s’ils le veulent, Gérard Larcher et le Sénat peuvent bloquer et annihiler la réforme. C’est pour cette raison que, si aucune proposition n’est formulée pour satisfaire les sénateurs, la réforme de la Constitution de Macron n’a aucune chance de passer.

Qu’en est-il de la loi organique, qui prévoit la limitation des mandats des élus dans le temps et la baisse du nombre de parlementaires ?

Le Sénat peut là aussi mettre son veto, pour des raisons différentes. Concernant la baisse du nombre de parlementaires, il s’agit d’un cas particulier, rare, prévu par la Constitution. Parce qu’un des articles prévoit la baisse du nombre de sénateurs, on est en présence d’une « loi relative au Sénat ». Et dans ce cas-là, la loi… doit être votée par les sénateurs. Concernant la limitation des mandats dans le temps, cette disposition est à mon sens inconstitutionnelle car elle interdit aux parlementaires de se représenter après leur troisième mandat. Or, le Conseil constitutionnel contrôle très strictement ce type d’inéligibilités. Il me semble donc que cette disposition devrait figurer, non pas dans la loi organique, mais dans la loi constitutionnelle… qui doit être impérativement votée par le Sénat. Le seul texte que le gouvernement peut faire passer sans les sénateurs, c’est celui sur la proportionnelle, qui relève d’une loi simple.

Emmanuel Macron ne peut-il pas convoquer un référendum, pour contourner un éventuel veto du Sénat ?

Dans les faits, on peut toujours tout faire. S’il le souhaite, Emmanuel Macron peut donc prendre un pistolet et tirer sur le Sénat en organisant en référendum. Mais il n’a pas le droit de le faire car une réforme constitutionnelle doit toujours, au préalable, être votée par le Parlement. Le président prendrait donc deux risques. Le premier, c’est d’être désavoué par le Conseil constitutionnel. Depuis l’an 2000, il contrôle le décret de convocation des référendums. Il pourrait donc très bien décider… d’annuler l’organisation du référendum, en considérant que le texte doit d’abord passer devant le Parlement. L’autre risque, c’est tout simplement celui de perdre la consultation. En Italie, Matteo Renzi a perdu en 2016 un référendum constitutionnel qu’il imaginait gagner facilement.

Pourquoi la droite sénatoriale ferait-elle ce cadeau à Emmanuel Macron ?

Le gouvernement est-il condamné à délester son projet des mesures qui ne plaisent pas aux sénateurs ?

Je ne vois pas comment faire autrement. Une autre possibilité est de rajouter des mesures qui plairont aux sénateurs, mais ce n’est pas vraiment la direction prise pour le moment. Même dans ce cas, on peut douter de la volonté sénatoriale de faire passer ce projet. Une réforme constitutionnelle arrivée à son terme est en effet toujours perçue comme une victoire politique du président de la République. Pourquoi la droite sénatoriale ferait-elle donc ce cadeau à Emmanuel Macron ?

Révision en revue (vol. 3)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative, et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Un dernier volet du projet de loi constitutionnelle concerne les collectivités territoriales. D’abord, son article 15 introduit le droit à la différenciation, ouvrant la possibilité pour certaines collectivités d’exercer des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l’ensemble des collectivités de la même catégorie.

De même, il est mis fin à la règle absurde selon laquelle, au terme d’une expérimentation dont avaient profité quelques collectivités territoriales, il fallait soit la généraliser à l’ensemble d’entre elles, soit l’abandonner totalement. Quoique redondante avec celle précédemment mentionnée, cette mesure n’en est pas moins utile.

Le renforcement de l’autonomie de la Corse reste mesuré, mais il concerne un domaine essentiel : la fiscalité

Ensuite, la Corse fait officiellement son entrée dans la Constitution, dans un article 72-5. Si la numérotation n’emporte aucune conséquence juridique, elle transcrit une signification symbolique : située avant l’article 73 (départements et régions d’outre-mer) et l’article 74  (collectivités d’outre-mer), la Corse a ainsi vocation à s’en distinguer.

Il en est de même pour son régime juridique. D’une part, les lois et règlements peuvent comporter des règles adaptées à ses spécificités. Ce n’est pas sans rappeler le droit à la différenciation, mais inutile ici de passer au préalable par la loi organique : l’habilitation constitutionnelle suffit. D’autre part, ces adaptations peuvent être décidées par la collectivité elle-même, dans les matières de ses compétences ou si elle y a été habilitée par la loi ou le règlement et dans les conditions prévues par une loi organique.

Ces deux dispositifs ne sont pas sans rappeler ce qui est déjà possible à l’égard des départements et régions d’outre-mer, régis par l’article 73. Néanmoins, contrairement à ces derniers, le Corse ne peut pas être habilitée à adopter elle-même les règles applicables sur son territoire qui relèvent habituellement de la loi ou du règlement, mais elle peut uniquement adapter celles qui entrent dans ses compétences.

Autant dire que le renforcement de l’autonomie de la Corse demeure mesuré, même s’il a vocation à concerner un domaine essentiel : la fiscalité (taxes locales propres à la Corse, adaptation de la fiscalité nationale à la Corse). C’est heureux, car la Corse est proche de la métropole, dans l’aire géographique européenne. Mais les autonomistes ne manqueront pas de trouver cela décevant.

La facilitation ne doit pas tourner à la discrimination. L’effet serait contreproductif, en creusant les inégalités

L’article 17 du projet de loi constitutionnelle, quant à lui, réécrit une partie de l’article 73 de la Constitution. L’objectif est de faciliter le recours à la différenciation au sein de ces collectivités. Actuellement, elles sont en mesure d’adapter les lois et règlements, dans les domaines de leurs compétences et elles peuvent édicter elles-mêmes des règles applicables sur leur territoire et qui relèvent, normalement, du domaine de la loi ou du règlement. Pour cela, elles doivent y être habilitées, selon les cas, par la loi ou par le règlement.

La réforme entend permettre cette habilitation par le seul décret, pris après avis du Conseil d’État, dans un cadre défini par la loi organique.

S’il est vrai que le formalisme législatif réduit les facultés de recourir à cette possibilité actuellement, la nécessité d’une habilitation législative garantit le contrôle du Parlement sur ce qui relève de ses compétences, dans des territoires certes éloignés mais qui demeurent juridiquement alignés sur les départements et régions de droit commun. Il ne faudrait donc pas que cette facilitation tourne à la discrimination, en permettant trop largement à ces collectivités d’appliquer comme elles l’entendent le droit de la République. L’effet pourrait être contreproductif et creuser les inégalités.

Enfin, des dispositions de ce projet de loi constitutionnelle n’appellent pas véritablement de remarques, raison pour laquelle elles ont été passées sous silence jusqu’à présent. On ne fera que les mentionner.

Certaines reprennent des idées anciennes, mais bienvenues, comme l’interdiction du cumul d’une fonction gouvernementale et d’un mandat exécutif local (article 1er), la suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel (article 10) ou la réforme du Conseil supérieur de la Magistrature, afin de nommer les magistrats du Parquet sur son avis conforme et de le transformer en instance disciplinaire à l’égard de ces derniers (article 12).

D’autres sont d’actualité, telle l’inscription de la lutte contre les changements climatiques dans la Constitution, pour faire plaisir à Nicolas Hulot, mais aussi pour conforter la place dans la France dans la lutte contre le réchauffement climatique (article 2), ou la réduction du nombre de députés ou sénateurs nécessaires à la saisine du Conseil constitutionnel (de 60 à 40), pour tenir compte de la réduction du nombre de parlementaires (article 11).

Une dernière enfin, est ancienne mais avec des modalités nouvelles et bienvenues : la suppression de la Cour de justice de la République (article 13) qui juge les crimes et délits commis par les membres du Gouvernement, dans l’exercice de leurs fonctions. Cette suppression mettra fin non pas à une justice d’exception, comme on le dit souvent à tort, car le droit applicable est le droit pénal général, mais à une exception de juridiction qui n’a pas d’autre justification que celle de pallier une mise en œuvre défectueuse de la responsabilité politique.

Toutefois, désormais à la disposition de tous puisque relevant de la procédure pénale de droit commun, l’engagement de la responsabilité pénale des ministres devait connaître un encadrement, afin d’éviter que n’importe qui n’en abuse. Ainsi, un monopole de juridiction est d’abord confié à la Cour d’appel de Paris. Ensuite, un filtrage est prévu par une commission des requêtes, composée exclusivement de magistrats.

Ces diverses mesures, consensuelles et anciennes, ne cachent pas le caractère antiparlementariste de l’ensemble de la réforme, déjà souligné. Elles ne suffiront certainement pas à susciter l’accord indispensable entre le Président de la République, l’Assemblée nationale et le Sénat.

Révision en revue (vol. 2)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Souhaitant aller toujours plus vite, l’Exécutif modifie la discussion législative pour l’accélérer et s’octroie un plus grand espace au sein de l’ordre du jour parlementaire.

L’article 5 du projet de loi constitutionnelle modifie la procédure législative et supprime la nouvelle lecture, c’est-à-dire le nouvel examen d’un texte après échec d’une commission mixte paritaire (ou rejet de son texte) et avant lecture définitive à l’Assemblée nationale.

Sur le principe, cette suppression de la nouvelle lecture est positive : telle qu’elle était conçue, elle ne servait à rien, sauf à perdre du temps. Quant à la mise en œuvre, en revanche, elle est nettement discutable : c’est désormais le Sénat qui aura le sentiment de ne plus servir à rien et c’est doublement regrettable.

D’abord, parce qu’il ne l’acceptera jamais et fera ainsi, sans doute, échouer la réforme, sauf à ce que l’on revienne sur ce point.

Ensuite, parce que le bicaméralisme a ses vertus, notamment dans une démocratie parlementaire centralisée, où le pouvoir exécutif est renforcé.

Pour montrer qu’un train roule, le Gouvernement choisit la « méthode TGV ». Mais ce TGV ira tellement vite, qu’il va dérailler

Mais avec la version proposée et en supposant que la première assemblée saisie soit l’Assemblée nationale, avec engagement de la procédure accélérée, les députés n’examineront jamais le texte voté par les sénateurs. Ce dernier filera en CMP et, si elle échoue, la lecture définitive pourra être immédiatement demandée : le Sénat examinera alors à nouveau le texte de l’Assemblée (alors qu’il vient de l’examiner et de le modifier) et cette dernière statuera sur le texte qu’elle a adopté, en tenant éventuellement (mais pas nécessairement) compte des amendements sénatoriaux. Jamais elle ne statuera sur le texte du Sénat lui-même.

Rien n’aurait interdit de repartir du texte du Sénat ou de celui de la CMP (si il existe), même si la première hypothèse soulèverait la difficulté de la recevabilité des amendements, à ce stade : peut-on seulement revenir au texte initial ou aller plus loin ?

En définitive, la nouvelle lecture mérite sans doute d’être revue, mais dans le cadre d’une refonte de la procédure législative et non d’une prémisse de la suppression du Sénat… qui apparaît bien gênant pour l’actuel Président de la République.

Les articles 6 et 7 du projet de loi constitutionnelle réaménagent la discussion des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale, pour aligner, voire joindre les deux procédures.

L’alignement résulte des délais. Ils seront identiques pour les deux textes : vingt-cinq jours à l’Assemblée nationale, cinquante jours en tout. Pratiquement inchangés pour la loi de financement de la sécurité sociale, ils sont raccourcis pour la loi de finances (actuellement, l’Assemblée dispose de quarante jours et le Parlement, de soixante-dix jours en tout).

La jonction découle de la possibilité d’examiner ces textes conjointement, en tout ou en partie.

Peut-être pour montrer l’exemple d’un train qui roule, le Gouvernement choisit ainsi la « méthode TGV » pour l’adoption de ces textes. Mais ce TGV ira tellement vite, qu’il risque de dérailler : comment peut-on examiner davantage en moins de temps et avec moins de parlementaires ? Car c’est bien là le résultat.

À présent, les deux textes sont examinés successivement, respectivement en cinquante et soixante-dix jours maximum. Avec cette réforme, ils pourront l’être conjointement, ce qui pourrait faire sens, mais chacun en cinquante jours maximum. Toutefois, dès lors qu’ils sont examinés conjointement, les deux délais ne font plus qu’un, car les deux textes devront nécessairement être déposés en même temps, à quelques jours près.

Il en ressortira donc une loi de finances et une loi de financement de la sécurité sociale qui seront peu délibérées par le Parlement et largement imposées par le Gouvernement. Alors que la Constitution rappelle que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d’en suivre l’emploi, et d’en déterminer la quotité, l’assiette, le recouvrement et la durée », la réforme empêchera désormais de le faire effectivement, faute de temps. Son caractère antiparlementariste, pour ne pas dire antidémocratique n’en est qu’exacerbé.

Le Parlement ne sera plus seulement rationalisé ou même bridé, il sera brimé et même nié

Les articles 8 et 9 du projet de loi constitutionnelle réforment, quant à eux, l’organisation de l’ordre du jour des assemblées. Sans revenir sur le principe des « 2 + 1 + 1 » semaines (deux semaines pour le Gouvernement, une semaine pour les Assemblées, une semaine de contrôle), le projet permet que le Gouvernement puisse néanmoins inscrire des textes dans les deux semaines qui lui échappent.

D’abord, les textes relatifs à la politique économique, sociale ou environnementale, qu’il aura lui-même déclarés « prioritaires » (déclaration qui se distingue donc de la « procédure accélérée »), bénéficient d’une priorité absolue, à l’instar des lois de finances, de financement de la sécurité sociale et même, avec cette réforme, des textes transmis par l’autre assemblée depuis six semaines, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d’autorisation visées à l’article 35 de la Constitution. Cela signifie que l’ensemble de ces textes ont priorité sur les semaines de contrôle et des assemblées.

Ensuite, au cours des semaines de contrôle, le Gouvernement pourra également inscrire des textes qui résultent de l’évaluation des politiques publiques.

Le Gouvernement, qui disposait déjà de plus de la moitié de l’ordre du jour, s’en assure ainsi un contrôle quasi-total. Certes, les conférences des Présidents des deux assemblées pourront conjointement s’opposer à cette nouvelle déclaration de « priorité », mais cette faculté, déjà existante pour la procédure accélérée et qui n’a jamais abouti, ne saurait être utilisée dès lors qu’existe le fait majoritaire.

La volonté de pleinement contrôler le Parlement ressort nettement de ces deux articles. Cumulée à la restriction du droit d’amendement, à la suppression de la nouvelle lecture, à la réduction des délais en matière de lois de finances et de financement de la sécurité sociale, mais aussi à la réduction du nombre de parlementaires, le Parlement de la Ve République ne sera plus seulement rationalisé ou même bridé, il sera brimé et même nié.

Pourquoi ne pas aller jusqu’au bout de la logique en le supprimant totalement ? Puisqu’il gêne le Gouvernement, puisqu’il est trop lent pour la société, puisqu’il coûte trop cher aux yeux du peuple, venons-en à un régime où un seul décide, où la loi projetée devient immédiatement une loi décrétée, où les coûts sont réduits a minima.

Une plus grande apparence d’efficacité, peut-être, mais cela s’appelle la dictature.

Révision en revue (vol. 1)

Le volet constitutionnel de la révision institutionnelle entreprise par l’Exécutif fait l’objet d’un projet de loi constitutionnelle « pour une démocratie plus représentative, responsable et efficace », actuellement soumis à l’examen du Conseil d’État et que La Constitution décodée a pu se procurer. Vous pouvez le consulter ici.

Il aura un effet évident : l’affaiblissement du Parlement, donc de la démocratie représentative. Cela ressort de l’équilibre d’ensemble de la réforme institutionnelle, qui juxtapose trois projets de loi : constitutionnel, organique et ordinaire.

D’ici au 9 mai, date annoncée de son adoption en Conseil des ministres, trois billets vous proposeront un décodage de ses différentes dispositions, étant entendu qu’elles pourraient évoluer. Sans que le projet de loi soit lui-même structuré en chapitres, on abordera d’abord les dispositions relatives à la production législative, puis celles concernant la discussion législative et, enfin, celles réformant les collectivités territoriales.

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Le droit d’amendement est une prérogative essentielle des parlementaires.

Il avait ainsi fait l’objet d’une vive polémique lorsqu’il avait été question de le contingenter proportionnellement aux effectifs des groupes parlementaires. En réalité cette proposition ne dupait personne tant elle était grossière et n’avait aucune chance d’être validée ni par le Parlement ni, vraisemblablement, par le Conseil constitutionnel.

Il est temps que le droit d’amendement s’exerce de façon raisonnée et raisonnable

Le projet abandonne cette idée farfelue mais modifie néanmoins les articles 41 et 45 de la Constitution (article 3), en introduisant un double durcissement. D’une part, dès la première lecture, les amendements « sans lien direct avec le texte déposé ou transmis » seront irrecevables. D’autre part, la nouvelle irrecevabilité de l’article 41 est alignée sur celle de l’article 40 : les propositions de loi et amendements qui ne sont pas du domaine de la loi, ainsi que, désormais, les dispositions dépourvues de portée normative, « ne sont pas recevables » (irrecevabilité absolue) alors qu’auparavant, il était simplement loisible au Gouvernement ou au président de l’assemblée saisie d’« opposer l’irrecevabilité » (irrecevabilité relative). Tel est encore le cas, en revanche, à l’égard des propositions de loi ou amendements qui seraient contraires à une habilitation (nécessairement temporaire) à agir par ordonnances, sur le fondement de l’article 38.

La première conséquence est que la recevabilité sera appréciée a priori (au moment du dépôt) et non plus a posteriori (au moment de l’examen) : c’est le cas pour l’article 40, le président de la Commission des finances appréciant la recevabilité des amendements. La tâche pourrait ainsi être confiée au président de l’assemblée concernée ou au président de la Commission saisie (du moins pour les amendements).

Même si l’on sait que le Conseil constitutionnel a retenu une jurisprudence assez souple à l’égard de l’article 40 (refusant de contrôler sa violation, sauf à ce que l’irrecevabilité ait été évoquée devant le Parlement), on peut néanmoins s’attendre à un durcissement de la recevabilité des amendements.

En soi, ce n’est pas un mal : il est temps que le droit d’amendement s’exerce de façon raisonnée et raisonnable, afin d’éviter les lois trop longues, peu compréhensibles et les détournements de procédure, consistant à passer par amendement ce qui aurait dû être soumis au Conseil d’État, dans un projet de loi. Car cette restriction s’appliquera également à l’Exécutif… à la condition, toutefois, que ce durcissement ne voie pas se vérifier une inquiétude.

En effet, à l’égard de l’article 40, le président de la Commission des finances est issu de l’opposition, offrant ainsi un gage de neutralité à l’examen de la recevabilité. Mais ce n’est le cas ni des autres présidents de Commissions ni du président de l’assemblée saisie, sauf au Sénat, en fonction des configurations. Il ne faudrait donc pas que le durcissement soit intense pour l’opposition et clément pour la majorité.

Enfin, on peut s’interroger sur la position qu’adoptera le Conseil constitutionnel à l’égard de l’ensemble de ces irrecevabilités, qui ne sont pas pleinement nouvelles. Il sanctionne déjà les neutrons et cavaliers législatifs, c’est-à-dire, respectivement, les dispositions dépourvues de portée normative et celles qui, introduites par amendement, sont sans lien avec le texte (l’intensité du lien étant fonction de l’état d’avancement de la discussion).

Maintiendra-t-il cette jurisprudence ou bien s’alignera-t-il sur ce qu’il pratique à l’égard de l’article 40, imposant alors que l’irrecevabilité soit d’abord mentionnée au Parlement ? À l’inverse, renversera-t-il sa jurisprudence de l’article 40 pour considérer qu’il est désormais compétent pour sanctionner toute irrecevabilité, même soulevée pour la première fois devant lui ? L’avenir le dira. Gageons qu’il sera inspiré par le souci de préserver et renforcer la qualité de la loi.

L’article 4 du projet de loi constitutionnelle concerne le droit d’amendement en séance. Il constitutionnalise ce qui a été introduit au Sénat, par modification du Règlement : la possibilité d’amender un texte seulement en commission, pour réserver à la séance le seul soin de valider l’ensemble. À condition d’en user sans en abuser, cela mérite d’être accueilli favorablement.

La constitutionnalisation de nouveaux mécanismes de démocratie directe aurait traduit une réelle modernité de la réforme

L’article 14 du projet de loi constitutionnelle transforme le Conseil économique, social et environnemental en « Chambre de la participation citoyenne », tout en réduisant d’un tiers ses effectifs, de 233 à 155 membres, qui représenteront la « société civile ».

Un mot, d’abord, sur cette nouvelle dénomination : elle est pour le moins datée, renvoyant à un vocabulaire de la IIIe République où l’on parlait encore de « Chambres des députés ». Est-ce donc cela le « nouveau monde » ? Un « Conseil » ou une « Assemblée » aurait été plus contemporain.

Un autre mot, ensuite, sur ce qu’elle représente : la « société civile » s’oppose, me semble-t-il, à la société militaire. Or, depuis le Maréchal Pétain ou le Général de Gaulle, les institutions politiques ne sont plus composées de militaires, presque ès qualités. Une référence à la société « civique » ou, généralement, aux « activités socioéconomiques » aurait été préférable.

Cette « Chambre » aurait pu permettre de constitutionnaliser des nouveaux mécanismes de démocratie directe, marquant ainsi la réforme d’une réelle modernité. En réalité, rien de tout cela, à ce stade : elle a vocation à détenir, à l’instar du CESE actuel, un rôle principalement consultatif, quoique pas exclusivement.

Elle organisera des « consultations du public » – sans autre précision – et sera consultée sur les projets de loi à caractère économique, social et environnemental. Tout autre projet ou proposition de loi pourra également lui être soumis, notamment les projets de loi de finances, de financement de la sécurité sociale, ou de programmation pluriannuelle des finances publiques. Elle recueillera également des pétitions, dans les conditions fixées par une loi organique et pourra décider de ses suites, y compris au sein des assemblées parlementaires.

Tout cela est vaste et vague, donc bâclé.

Sans parler des « consultations du public », dont on ne saisit ni l’objet ni les finalités, on comprend que les suites parlementaires des pétitions peuvent consister en des propositions de loi, voire des amendements (même si les délais risquent de rendre cela impossible), sans que l’on sache si elles devront être examinées, ou si elles seront simplement déposées. D’ailleurs, la « Chambre » disposera-t-elle d’un droit d’initiative législative ? On en doute à ce stade car, pour ce faire, il faudrait également modifier l’article 39 de la Constitution, qui limite ses détenteurs au Premier ministre et aux membres du Parlement.

Si l’on souhaite effectivement attribuer un rôle à cette « Chambre » modernisée, il serait judicieux de préciser ses prérogatives, afin d’éviter que la loi organique ne la transforme en « antichambre », où l’on patiente, on discute mais où rien ne se décide officiellement.

Enfin, en guise de modernisation et parce que le Chef de l’État l’avait proposé lorsqu’il était en campagne, il aurait été bienvenu d’insérer le numérique dans ce nouveau dispositif, au moins en reconnaissant la nécessité d’adapter la démocratie aux possibilités offertes désormais par la technique. Cela aurait permis de lui octroyer une reconnaissance constitutionnelle en tant que moyen de participation démocratique. L’intention figure d’ailleurs dans l’exposé des motifs du projet de loi : on regrette qu’elle ne se transforme pas en disposition. Il n’est pas encore trop tard pour bien faire.

Vérité sur les fausses nouvelles

Les réformes législatives importantes voulues par l’Exécutif résultent généralement d’une initiative gouvernementale. Celle-ci a alors suivi un cheminement précis, de la négociation interministérielle à l’adoption en Conseil des ministres, en passant par les arbitrages présidentiels et, surtout, l’examen du Conseil d’État.

S’il arrive parfois que des réformes naissent d’initiatives parlementaires, cela demeure assez rare et, généralement, ponctuel.

On fut donc surpris par le dépôt, la semaine dernière, de deux propositions de loi de Richard Ferrand, président du groupe majoritaire à l’Assemblée nationale, cosignées par nombre de ses collègues, relatives à la lutte contre les fausses informations. L’une est ordinaire et régit le dispositif, l’autre est organique et vise à l’appliquer à l’élection présidentielle.

Chaque semaine, plusieurs dizaines de propositions de loi sont déposées sur le bureau de chacune des assemblées. Elles passent souvent inaperçues et dépassent rarement le stade du dépôt. Quelques-unes seulement pourront être examinées en séance, dans le cadre de la journée réservée aux groupes d’opposition et minoritaires, mais en étant habituellement rejetées, sauf à ce qu’elles émanent d’un groupe participant de la majorité.

Il n’est donc pas étonnant que la presse généraliste ne les relaie point.

Tel n’est naturellement pas le cas d’une proposition de loi déposée par le président du groupe majoritaire, a fortiori lorsqu’elle reprend un vœu que le Président de la République lui-même avait formulé. Il ne s’agit alors pas d’initiative spontanée, mais bien d’initiative téléguidée.

Et il est ainsi surprenant que la presse ne s’en soit pas fait l’écho, surtout sur un sujet qui la concerne au premier chef : les fameuses « fake News ».

Car ce téléguidage n’a pas d’autre intérêt que d’aller vite, encore une fois, en évitant l’élaboration d’une étude d’impact et l’avis du Conseil d’État. L’une et l’autre auraient pourtant été fort bienvenus car, d’une part, il n’est pas certain que ce nouveau dispositif soit réellement utile et, d’autre part, il touche à un principe fondamental : la liberté d’expression.

Pour lever tout doute sur ce point, il serait loisible au Président de l’Assemblée nationale de demander un avis au Conseil d’État, comme le lui permet désormais l’article 39, al. 5 de la Constitution. Mais telle n’est vraisemblablement pas son intention, la désignation d’un rapporteur devant intervenir dès la semaine prochaine, l’examen par les Commissions sans doute la troisième semaine d’avril, pour un examen en séance début mai, lors de la prochaine « semaine de l’Assemblée ».

Le dispositif, pour l’essentiel, se décline en deux mesures, applicables au cours des périodes électorales et pré-électorales, c’est-à-dire « à compter de la publication du décret de convocation des électeurs » pour les élections législatives, sénatoriales, européennes et présidentielle. D’une part, il s’agit d’obliger « les opérateurs de plateforme en ligne […], dont l’activité dépasse un seuil de nombre de connexions sur le territoire français » à indiquer l’identité des personnes physiques ou morales qui demandent des contenus « sponsorisés » (contre rémunération) et à rendre public le montant des rémunérations reçues. D’autre part, il est instauré un recours en référé devant le TGI de Paris, devant statuer sous 48 heures, afin de faire cesser la diffusion de « fausses informations de nature à altérer la sincérité du scrutin à venir ».

La désinformation ne saurait prendre le pas sur l’information. Mais il y a ici un vrai risque d’aboutir à une « police de la pensée »

Cela interpelle. Au-delà de l’atteinte à la liberté d’entreprendre, par l’obligation de diffuser publiquement des informations relevant du secret des affaires, c’est surtout l’absence de toute garantie relative à la qualification de ce que constitue une « fausse nouvelle » qui pose question.

Il est vrai qu’il s’agit d’une notion déjà présente dans notre droit, que ce soit à l’article 27 de la loi du 29 juillet 1881 ou à l’article L. 97 du code électoral, l’un et l’autre en punissant d’ailleurs la diffusion et rendant, par conséquent, le nouveau dispositif d’une utilité toute relative. Toutefois, la répression prévue par ces articles est confiée au juge pénal ordinaire, avec toutes les exigences qui s’y rapportent et, notamment, le temps nécessaire pour diligenter une enquête.

En imposant de statuer sous 48 heures, l’objectif est de faire cesser immédiatement la propagation d’une nouvelle fausse, qui risque d’altérer la sincérité du scrutin et met donc en cause la démocratie. Néanmoins, comment le juge aura-t-il le temps, en un délai si bref, d’apprécier le caractère effectivement faux de la nouvelle ?

Cela d’autant plus qu’il pourra être saisi d’un grand nombre de demandes. En effet, la proposition de loi impose de permettre aux internautes eux-mêmes de dénoncer aux opérateurs ce qu’ils peuvent considérer comme de fausses nouvelles. De surcroît, elle oblige ces derniers à informer « promptement les autorités publiques compétentes de toute activité de diffusion de ces fausses informations ». Comment ne pas anticiper de nombreuses dénonciations, plus ou moins fantaisistes et mal intentionnées, ainsi qu’un relai systématique, ou presque, de la part des opérateurs, afin d’éviter tout risque de sanction ?

En aucun cas, la désinformation, en particulier lorsqu’elle est malveillante, ne saurait prendre le pas sur l’information. Mais pour que cette dernière demeure objective, elle doit être libre et certainement pas contrainte par une « vérité d’État ». Or c’est à cela que risque d’aboutir ce nouveau mécanisme si, face au volume des affaires à traiter, le juge des référés doit se doter d’une grille d’analyse générale, nécessairement imparfaite, risquant de le transformer, au regard des critères qu’il aura retenus, en une véritable « police de la pensée ».

C’est là une vraie nouvelle et un vrai risque, que journalistes et internautes peuvent donc relayer sans autre crainte que celle de voir cette proposition de loi se transformer un jour en loi de l’État.