À Jacques Chirac, la Constitution reconnaissante

En ce jour de deuil national et d’hommage au Président Jacques Chirac, La Constitution décodée propose de revenir sur l’empreinte constitutionnelle laissée par le cinquième Président de la Ve République.

Il est d’abord le Président qui a mené à son terme le plus grand nombre de révisions constitutionnelles : quatorze, en douze ans de mandat, soit plus de la moitié des vingt-quatre révisions abouties depuis 1958. On peut y ajouter les deux révisions (1974 et 1976) opérées sous le septennat de Valéry Giscard d’Estaing, dont il était le Premier ministre.

Il est également le seul, à ce jour, à avoir respecté la procédure constitutionnelle ordinaire, qui veut qu’une révision soit ratifiée par référendum : ainsi fut introduit le quinquennat, le 24 septembre 2000. Il est enfin le seul à avoir convoqué, puis « déconvoqué » le Congrès, sur la réforme de la Justice et en raison du constat d’un émiettement de la majorité des trois cinquièmes nécessaires.

Il faut retenir les marques institutionnelles que Jacques Chirac a laissées, souvent à ses dépens et sans réviser la Constitution

Certaines de ces révisions étaient nécessaires en raison « d’exigences extérieures », notamment internationales, ce qui n’enlève rien à l’importance de certaines d’entre elles : 1999 (pour la ratification du Traité d’Amsterdam, puis pour celui relatif à la Cour pénale internationale), 2003 (pour l’application du mandat d’arrêt européen), 2005 (pour la ratification du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, qui ne sera finalement pas ratifié, faute d’approbation populaire) et 2007 (pour l’abolition définitive de la peine de mort). Il faut y ajouter les révisions relatives à la Nouvelle-Calédonie, en 1998, puis en 2007, la première ouvrant la voie à l’évolution vers l’indépendance de ce territoire, la seconde gelant son corps électoral et portant ainsi une atteinte constitutionnelle regrettable au droit électoral.

D’autres, au contraire, résultaient de choix politiques et marquaient la volonté de bâtir une œuvre constitutionnelle. Sans toutes les citer, on peut évoquer ici l’égalité entre les femmes et les hommes, en 1999), l’organisation décentralisée de la République, en 2003 et la Charte de l’Environnement, en 2005.

Mais ce qu’il faut peut-être surtout retenir, ce sont les marques institutionnelles que Jacques Chirac a laissées, souvent à ses dépens et sans réviser la Constitution.

S’il n’a accédé à la magistrature suprême qu’en 1995, il s’y préparait au moins depuis près de vingt ans, lorsqu’il quitta Matignon en 1976 et créa le Rassemblement pour le République, RPR. Il a surtout réussi l’exploit d’avoir participé à un Gouvernement sous la présidence de chacun de ses prédécesseurs, soit en tant que Secrétaire d’État (avec le Général de Gaulle), soit en tant que Ministre (avec Georges Pompidou), soit en tant que Premier ministre (avec Valéry Giscard d’Estaing puis François Mitterrand).

En tant que Premier ministre, il est aussi le seul à avoir spontanément démissionné, en 1976, c’est-à-dire sans être prié de le faire par le Président de la République ou en le faisant en raison d’élections présidentielle ou législatives. Dix ans plus tard, en 1986, il sera le premier à expérimenter la cohabitation, qu’il connaîtra mieux que personne puisqu’il la vivra ensuite en tant que Président, pendant cinq ans, soit la plus longue de notre régime. Il est ainsi le seul, encore, à avoir subi l’échec d’une dissolution, celle de 1997.

En revanche, s’il n’est pas le seul à avoir perdu un référendum, puisque le Général de Gaulle en avait fait l’expérience en 1969, il est le seul à avoir été ainsi désavoué, tout en se maintenant au pouvoir. Il est surtout le dernier à avoir utilisé ce mécanisme puisque, précisément, cet autre échec a laissé une trace indélébile et refroidi les ardeurs de ses successeurs, du moins jusqu’à présent.

C’est encore à son égard que le régime constitutionnel de la responsabilité du chef de l’État fut précisé, d’abord par le Conseil constitutionnel, puis par la Cour de cassation, enfin par la révision constitutionnelle de 2007. Pendant toute la durée de son mandat, le Président de la République est intouchable sur le plan juridictionnel : c’est un régime parfaitement justifié, mais qui devait néanmoins bien l’arranger, puisqu’il est – à ce jour, mais cela pourrait évoluer… – le seul ancien Président à avoir été condamné.

Jacques Chirac est également le Président de la République à la fois le plus mal et le mieux élu de l’histoire de la Ve République. Le mieux élu car il est réélu le 5 mai 2002 avec 82,21% des voix, face à Jean-Marie Le Pen. Mais le plus mal élu car il ne se qualifie pour le second tour, le 21 avril 2002, en n’ayant recueilli que 13,75% des inscrits. Voyant alors poindre le risque d’une nouvelle cohabitation, qu’il vient juste de clore, il invente une machine à gagner les élections législatives : donner une majorité au Président, créer l’Union pour une majorité présidentielle, premier nom de l’UMP. Le pari sera brillamment gagné puisque l’UMP, confirmant la logique du rétablissement du calendrier électoral, remportera le meilleur score pour un parti politique aux élections législatives de juin 2002.

On lui doit toutefois d’avoir toujours eu un message implacable et clair contre l’extrême droite et le Front national. Pas de « ni – ni », pas de tergiversations ou, pis, de tentatives de séduction, mais un « non » ferme et définitif. Un rappel utile en ces temps particulièrement troublés sur ce sujet.

Il fut enfin le premier Maire de Paris, en 1977. Et ce n’est donc pas surprenant qu’il soit le premier ancien Président de la Ve République à être enterré à Paris.

 

 

Constitutionnaliser le numérique

Le chantier de la révision institutionnelle en cours et dont le volet constitutionnel sera débattu cette semaine en commission des lois à l’Assemblée nationale est marquée par une absence notable : le numérique.

Cela aurait été bienvenu et même espéré. Emmanuel Macron, candidat en campagne, l’avait promis : « le numérique doit participer à l’exercice de la démocratie ». Emmanuel Macron, Président de la République qui détient l’initiative de la réforme constitutionnelle, aurait pu profiter de la modernisation du Conseil économique, social et environnemental pour associer le numérique à la démocratie.

Rien de tout cela : aucune disposition de la réforme, dans quelque texte que ce soit (constitutionnel, organique ou ordinaire) n’en fait mention.

Des parlementaires se sont néanmoins saisis du sujet et au terme des réflexions d’un groupe de travail bicaméral, un amendement va être déposé pour adosser une Charte du numérique au Préambule de la Constitution.

Sur le fond, le principe est louable. Mais sur la forme, la méthode est contestable.

Le principe est louable car le numérique trouve pleinement sa place dans la Constitution. En effet, il s’impose toujours plus dans notre quotidien, d’une recherche la plus simple et basique à une démarche la plus technique et élaborée. Le nier serait naïf.

Si la fracture numérique existe, tant concernant des zones non couvertes qu’à l’égard de personnes ne faisant pas usage d’Internet, elle ne doit pas constituer une cause du non développement du numérique, mais un fait qu’il faut réduire. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs déjà reconnu la liberté d’accès à Internet et interdit notamment de couper cet accès, à l’instar de l’eau ou de l’électricité.

En multipliant l’ajout de Chartes, le Préambule perd sa solennité et sa qualité

Garantir constitutionnellement un droit d’accès au numérique, le neutralité du Net ou la liberté de son usage ne saurait avoir pour conséquence de forcer chacun à être connecté, mais renforcerait la place qu’occupe déjà le numérique dans notre droit et dans nos vies. Pourvu que, bien sûr, il ne devienne pas une voie exclusive pour effectuer des démarches : le principe d’égalité ne le permettrait pas.

Mais sur la forme, inscrire une « Charte du numérique » dans le Préambule de la Constitution relève simplement du phénomène de mode. On a fait la Charte de l’environnement. On parlait d’une Charte de la laïcité. On prépare désormais la Charte du numérique. Demain, ce sera la Charte de l’enseignement, la Charte de la déontologie, la Charte des animaux, la Charte des médias, la Charte des relations commerciales, la Charte des vacances, la Charte de l’enfant parfait, la Charte codifiant les Chartes.

Passée la polémique sur sa valeur, désormais établie, le préambule de la Constitution est d’abord un instrument solennel, qui contenait initialement deux textes essentiels de l’histoire de France. En y multipliant l’ajout de Chartes, il perd cette solennité, ainsi que sa qualité.

Cette Charte contient elle-même un Préambule, dont la valeur n’est pas nécessairement acquise. Celui de la Charte de l’environnement appelait déjà des critiques, car on pourrait demain s’en saisir pour réclamer la préservation d’un droit dans une proportion que le constituant n’avait pas imaginée.

Pourquoi alors ne pas envisager, tout simplement, de modifier le dispositif de la Constitution ?

La Charte du numérique prévoit la garantie du droit d’accès au numérique, de la neutralité du Net, de l’accès et de la protection des données personnelles ? Mais tout cela trouvera un prolongement dans la loi et l’on peut alors se contenter de modifier l’article 34, en y ajoutant un alinéa disposant que « la loi fixe les règles concernant : […] l’accès aux réseaux numériques et aux informations publiques, la neutralité des réseaux numériques, la protection, l’accès et la maîtrise des données personnelles ».

Par sa dénomination et son positionnement dans le Préambule, la Charte aurait une valeur symbolique importante ? Mais alors montrons que la Constitution de la Ve République, à bientôt 60 ans, sait être plus en avance que toutes les autres et modifions l’article 3, pour adosser le numérique à la souveraineté. Il ne s’agit pas d’en faire son mode d’exercice exclusif, mais seulement complémentaire en indiquant que « La loi prévoit les conditions dans lesquelles l’exercice des droits civils et politiques peut être facilité par les réseaux numériques ».

Les propositions d’amendements des parlementaires  incluent également de telles propositions (modification de l’article 4 et de l’article 34), mais seulement à titre subsidiaire car ils expriment leur « préférence pour la proposition de Charte de numérique ».

Encore faudrait-il, dans un cas comme dans l’autre, convaincre les parlementaires de voter la révision constitutionnelle. Et pour cela, même si le vote dans les Assemblées est électronique, un clic ne suffira pas.

Négociations constitutionnelles

Tout Président de la République en exercice veut marquer la Constitution de son empreinte. Tous, ou presque, y sont parvenus.

Sans parler du Général de Gaulle, qui établit la Constitution de la Ve République en 1958 et la révisa par référendum en 1962, l’histoire retiendra Valéry Giscard d’Estaing pour la saisine parlementaire du Conseil constitutionnel, François Mitterrand pour l’ouverture à l’Union européenne, Jacques Chirac (et Lionel Jospin) pour la parité et le quinquennat, Jacques Chirac (seul) avec la Charte de l’environnement et le statut pénal du chef de l’État, Nicolas Sarkozy pour la QPC et l’ampleur inédite de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, dernière en date.

Les deux seuls Présidents à ne pas avoir touché la Constitution sont ainsi Georges Pompidou et François Hollande. Ce n’est pas faute d’avoir essayé. Le premier voulut (déjà) introduire le quinquennat, mais renonça à convoquer le Congrès, sachant que la majorité serait insuffisante. Le second voulut entreprendre des réformes à deux reprises, en janvier 2013 puis en novembre 2015, mais dut à chaque fois renoncer, faute de majorité politique.

C’est dire si une révision constitutionnelle impose d’être négociée, pour traduire un certain consensus, puisqu’il faut nécessairement l’accord entre les deux chambres, puis avec 3/5e des parlementaires ou avec le peuple. L’une et l’autre condition ne sont jamais qu’une formalité.

La longueur des négociations a priori n’est pas une garantie du succès de la révision a posteriori

Qu’adviendra-t-il, alors, de la réforme institutionnelle voulue par Emmanuel Macron ?

Notons d’abord qu’il faut bel et bien parler de « réforme institutionnelle » et non de simple « révision constitutionnelle », puisqu’elle passe par des lois constitutionnelle, organique et ordinaire. Elle pourrait dès lors être une réforme de grande ampleur. À la condition d’aboutir.

On pourrait croire qu’elle est en bonne voie. D’abord parce qu’elle a été annoncée dès la campagne présidentielle, puis confirmée, notamment lors du discours devant le Congrès. Ensuite, parce qu’elle fait l’objet de négociations, entre l’Exécutif, les divers partis politiques représentés au Parlement et, notamment, le Président du Sénat, Gérard Larcher. Leur résultat doit être présenté mercredi par le Premier ministre.

Toutefois, on aurait tort de croire que la longueur des négociations a priori garantit le succès de la révision a posteriori. L’échec de la seconde peut ainsi être aussi cuisant que l’intensité des premières. Cela en particulier si le Président de la République tente de passer en force contre le Sénat, comme il paraît le faire.

En effet, si Gérard Larcher est ouvert à certaines concessions, comme il l’a dit, il a aussi fait part de « lignes rouges ». Et ce serait mal connaître l’occupant du Plateau que de croire que l’on peut facilement lui imposer ce qu’il n’a pas accepté, en matière constitutionnelle et même institutionnelle. Sur la première, il faut l’accord de la chambre qu’il préside et dont il contrôle assez largement la majorité. Sur la seconde, la seule majorité de l’Assemblée nationale, voire du peuple, peut suffire. Mais il ne faut pas négliger sa « capacité de nuisance ».

D’une part, il conditionnera certainement l’accord du Sénat à un accord sur les autres textes, qui ne requièrent pas sa validation expresse. D’autre part, les mesures principales de la réforme sont des points qui imposent un accord sénatorial.

D’abord, le « non cumul dans le temps » relève de la Constitution, comme on l’a souligné. Ensuite, la réduction du nombre de parlementaires ne peut se faire que concomitamment à l’Assemblée nationale et au Sénat, en raison de l’équilibre constitutionnel entre les deux chambres et, bien qu’elle passe par la loi organique, la disposition relative au Sénat est « spécifique » à ce dernier et nécessite donc son accord, en vertu de l’article 46, al. 5 de la Constitution.

Il ne reste donc que l’introduction d’une « dose de proportionnelle » qui pourrait se passer d’une acceptation sénatoriale, mais à laquelle Gérard Larcher n’est pas fondamentalement hostile, à condition qu’elle reste limitée.

À cela s’ajoute, enfin, la restriction du droit d’amendement. Mais sur ce sujet, nul n’est dupe : ce n’est que manœuvre de la part de l’Exécutif, qui cherche maladroitement à proposer l’inacceptable, pour mieux le retirer ensuite, montrant qu’il peut faire des concessions.

Nul n’est dupe : ni les parlementaires, qui ne l’accepteront pas, sachant qu’il s’agit là de l’une de leurs prérogatives fondamentales, constitutionnellement garantie et dont ils sauront notamment tirer profit lorsqu’ils se retrouveront dans l’opposition, ni Gérard Larcher lui-même, qui aurait raison d’y voir une manœuvre naïve. Il pourra le rappeler après la prochaine réunion du groupe de travail sénatorial sur le sujet, mardi, à 15 heures.