La proportionnelle : ni dose ni overdose

Le scrutin proportionnel ne garantit pas plus le fonctionnement de la démocratie que la démocratie ne fonctionne que grâce au scrutin proportionnel. Une démocratie qui repose sur « le gouvernement du peuple » doit en revanche assurer tant la diversité du peuple représenté que l’efficacité du gouvernement institué.

C’est pourquoi, l’argument justifiant l’introduction de proportionnelle pour l’élection des députés, au prétexte que le scrutin majoritaire ne reproduit pas fidèlement l’expression populaire, est fallacieux.

Alliant démocratie pluraliste et démocratie décisionnelle, le scrutin majoritaire n’est pas moins démocratique qu’un scrutin proportionnel. Au contraire.

Si le Parlement est un représentant, il est aussi un pouvoir et un contre-pouvoir, en faisant la loi et en contrôlant le Gouvernement. Un Parlement démocratique n’est donc pas seulement celui qui représente le peuple, mais aussi celui qui est à même de légiférer et de contrôler, au nom du peuple. Il faut ainsi trouver un bon équilibre entre la représentativité et la capacité à prendre des décisions.

C’est alors que l’on s’offusque : pourtant censé représenter le peuple, le Parlement français ne représente pas tout le peuple. Le mode de scrutin retenu écarterait de la représentation nationale certaines formations politiques ou réduirait leur représentativité. Pour pallier cela, certains en appellent à la « proportionnelle intégrale », où l’Assemblée serait élue seulement à la proportionnelle. D’autres clament la nécessité de l’introduction d’une « dose » de proportionnelle, pour atténuer les effets du scrutin majoritaire. C’est ce à quoi paraît se résoudre actuellement l’Exécutif.

Permettant d’allier efficacement et effectivement démocratie pluraliste et démocratie décisionnelle, le scrutin majoritaire actuellement en vigueur n’est pourtant pas moins démocratique qu’un scrutin proportionnel. Au contraire.

Pour fonctionner, une démocratie doit permettre la prise de décision. Elle doit déboucher également sur la désignation effective des gouvernants. Elle doit assurer, enfin, la stabilité du pouvoir.

Or il suffit de regarder ce qui s’est passé en Allemagne, en Espagne, en Italie, en Belgique, etc., pour émettre des réserves sur le scrutin proportionnel. Exacerbant le pluralisme partisan, il entrave la prise de décision, freine et rend incertaine la désignation des gouvernants, engendre une instabilité du pouvoir. La démocratie y est pluraliste, certes, mais peu décisionnelle.

Même en Allemagne, où le scrutin proportionnel était à fort correctif majoritaire, grâce à la double voix dont disposent les électeurs et au seuil de 5% que les partis doivent franchir pour entrer au Bundestag, il a fallu presque six mois pour composer un Gouvernement, depuis que le scrutin a été réformé (en 2013) afin de renforcer sa dimension proportionnelle.

Pour assurer l’équilibre entre démocratie pluraliste et démocratie décisionnelle, la France a choisi le scrutin majoritaire à deux tours. Ce dernier n’empêche aucun parti d’accéder à la représentation nationale, pourvu qu’il en ait les moyens démocratiques.

Cela requiert d’être en mesure de convaincre une part de l’électorat, mais aussi de bénéficier d’alliés politiques en amont du scrutin. C’est d’ailleurs tout son intérêt : là où la proportionnelle engendre les alliances en aval du vote, le scrutin majoritaire les suppose en amont. L’électeur n’en est que mieux informé, son choix plus éclairé, l’alliance plus durable, le pouvoir plus stable, la démocratie aussi effective qu’efficace.

Introduire une dose excessive de proportionnelle, tel un quart ou un cinquième des députés, remet en cause cet acquis et risque de rompre avec le fait majoritaire. C’est affaiblir la démocratie. En introduire une dose minimale, tels 20 députés, n’est qu’habillage et maquillage et, là encore, notre démocratie n’est pas digne de cela.

Si l’on regarde les élections législatives de 2012 et 2017, on constate que, si décalage il y a entre suffrages obtenus au premier tour et nombre d’élus désignés au second, les partis qui en sont « victimes » sont précisément ceux placés dans l’incapacité à créer de telles alliances.

Or ces dernières sont le corollaire d’une démocratie pluraliste et l’on ne saurait reprocher à notre mode de scrutin de les empêcher puisque, au contraire, il les favorise. Et, tout en les favorisant, il permet que notre démocratie soit également décisionnelle, donc efficace.

Incontournable immunité

L’immunité, dont peuvent particulièrement bénéficier les parlementaires, est nécessaire au bon fonctionnement de la démocratie, car elle est la garantie de la liberté du mandat.

Si on l’a déjà souligné, il n’est pas inutile de le rappeler, au regard de certains faits d’actualité. Notamment, cet après-midi, le groupe de travail de l’Assemblée nationale sur Le statut des députés et leurs moyens de travail, dans le cadre des Rendez-vous des réformes 2017-2022, organise une table-ronde sur « Le régime de l’immunité parlementaire : est-il encore justifié ? Doit-il évoluer ? ».

La réponse est clairement affirmative à la première question.

L’immunité parlementaire est d’abord une garantie de la séparation des pouvoirs en ce qu’elle préserve les membres du pouvoir législatif d’une ingérence de la part du pouvoir judiciaire.

Mais immunité n’est pas impunité, comme on le dit souvent : l’immunité préserve la fonction et le mandat, non son titulaire, en tant que personne. Si ce dernier a ou a eu un comportement répréhensible, il peut faire l’objet de poursuites, mais non de mesures privatives ou restrictives de liberté. Néanmoins, ces dernières ne sont pas totalement exclues : elles peuvent être autorisées par le bureau de l’assemblée concernée et, en cas de crime ou délit flagrant, cette autorisation n’est pas requise. C’est notamment ce qui avait permis le placement en garde à vue du député LRM M’jid El Guerrab, à propos de violences contre Boris Faure, cadre du Parti socialiste.

De même, l’immunité interdit toute répréssion et poursuite à l’égard des votes et opinions émis dans l’exercice de la fonction. Cela garantit que le mandat s’exerce en toute liberté et que le parlementaire n’ait rien à craindre de ce qu’il dit ou fait lorsqu’il s’exprime ou agit en tant que parlementaire. Là encore, immunité n’est point impunité car il peut néanmoins faire l’objet de sanctions, sur le fondement du règlement de l’assemblée dont il est membre.

La France ne fait nullement figure d’exception en cette matière, puisque la même immunité est garantie par les démocraties étrangères et, notamment, celles qui nous entourent, comme l’Allemagne, la Belgique, l’Italie, ou encore, le Royaume-Uni.

Et l’Espagne. Pourtant, on est interloqué par ce qui s’y déroule, à cet égard, en ce moment.

L’immunité y préserve les membres des deux chambres du Parlement et ceux des Parlements des Communautés autonomes, telle la Généralité de Catalogne.

Ainsi, la déclaration d’indépendance de Carles Puigdemont, à la suite du referendum organisé le 1er octobre, entre dans ce cadre. Elle contrevient incontestablement à l’ordre légal et constitutionnel espagnol. La Constitution interdit toute sécession d’une communauté autonome et le referendum avait été déclaré illégal par le Tribunal constitutionnel.

Néanmoins, jusqu’à la mise en œuvre de l’article 155 de la Constitution et l’édiction des mesures de destitution et de dissolution prises par le Premier ministre Mariano Rajoy, les membres de la Généralité et, en particulier, son Président, ont bénéficié de l’immunité à l’égard des votes et opinions émis dans le cadre de leurs fonctions.

S’il existe donc bien un délit de rébellion et de sédition, prévu et réprimé par le code pénal espagnol, Carles Puigdemont ne saurait être poursuivi pour ces délits que pour les actes commis postérieurement à sa destitution et à la dissolution de la Généralité catalane, intervenue le 27 octobre. Si bien que la déclaration d’indépendance et son vote ce même 27 octobre peuvent certes lui être politiquement reprochés, mais ne peuvent être pénalement sanctionnés.

Faire cela reviendrait à remettre en cause l’immunité et, indirectement, la liberté démocratique. La France elle-même l’a déjà fait, lors d’épisodes peu glorieux : sous la Convention, en 1793, puis à l’égard des parlementaires qui avaient voté les pleins pouvoirs au Maréchal Pétain, en 1940. Nul doute que l’événement catalan n’y est point comparable.

Surtout, sur le plan politique, le Gouvernement de Madrid a tout intérêt à prendre davantage garde à ne pas passer pour le persécuteur du Président catalan, quoiqu’il soit déchu, car il serait alors rapidement perçu comme le persécuteur de la Catalogne tout entière. Et ce même Président déchu, désormais candidat déclaré aux élections du 21 décembre prochain, pourrait aisément se présenter comme le défenseur d’un peuple libre ce que, d’ailleurs, il fait déjà.

Cela n’augurerait rien de bon pour les résultats.