Et les institutions, dans tout cela ?

Si sa pratique institutionnelle pourra être taxée de verticalité excessive – on reste très dubitatif sur le traitement d’une crise sanitaire par un Conseil de défense, destiné à la défense militaire et non à la défense immunitaire –, il est au moins une réforme voulue par Emmanuel Macron qui échappera à la critique : la réforme institutionnelle. Pour une raison simple : elle est inexistante.

Vouée à l’échec au moment même de son dépôt, elle s’est heurtée d’abord à « l’affaire Benalla ». Déposée à nouveau à la fin de l’été 2019, elle fut bloquée par le contexte social et les « gilets jaunes ». Désormais abandonnée, elle aurait pu partiellement renaître par le débat sur l’introduction de la proportionnelle, qui paraît toutefois enterré… pour ce quinquennat.

En effet, il ne s’agirait pas de trop se fâcher avec ses alliés et la majorité a donc indiqué, voici quinze jours et à propos de cette proportionnelle, que « les conditions ne sont pas réunies pour mener à bien cette réforme par la voie parlementaire dans un calendrier à la fois particulièrement serré à l’approche des élections de 2022 et contraint par la crise sanitaire », mais, « avec le recul que nous offrent les quatre années de cette mandature, nous devons saisir l’occasion pour travailler à préparer l’avenir et réfléchir au rôle et à l’évolution de nos institutions, en particulier en ce qui concerne le Parlement ».

Il est effrayant de relever à quel point ceux qui sont désireux de modifier les institutions ignorent les institutions actuelles

Bref, le projet est abandonné mais la réflexion doit servir la construction d’un programme de campagne électorale en vue des échéances de 2022.

À la lecture de cette position, plusieurs points interpellent.

D’une part, pourquoi les conditions ne seraient-elles pas réunies ? Il est vrai que la tradition veut qu’on ne modifie pas le mode de scrutin dans l’année qui précède une élection, mais il reste alors encore trois mois. Lorsque l’on connaît la tendance de l’Exécutif à contraindre l’agenda parlementaire, on se dit que c’est bien plus qu’il n’en faut. De surcroît, cette règle n’a pas valeur constitutionnelle, mais seulement législative (depuis 2019). Donc, fausse excuse : on ne peut que se réjouir de l’abandon du projet, mais dénoncer les raisons avancées.

D’autre part, le communiqué de presse souligne que « le besoin d’une réforme institutionnelle pouvant contenir l’introduction d’une part de proportionnelle [était un] engagement présidentiel bloqué par le Sénat qui n’a pas souhaité avancer sur la réforme institutionnelle ». S’il est vrai que le Président de la seconde chambre ne s’était point montré enthousiaste face à cette réforme, rejoint par plusieurs de ses collègues, le Sénat n’a marqué aucun blocage, pour une raison très simple : il n’a pas été saisi. En outre, l’introduction de la proportionnelle aux élections législatives relève de la loi ordinaire, qui pourrait donc être adoptée malgré l’opposition du Sénat.

Il est effrayant de relever à quel point ceux qui sont désireux de modifier les institutions ignorent les institutions actuelles. Mais ce n’est pas nouveau : méprisant le Parlement autant que faire se peut, avant et pendant la crise sanitaire, d’aucuns avaient même oublié que le rôle des parlementaires était précisément de faire de la politique.

Mission a donc été confiée à la Commission des Lois de l’Assemblée nationale et à sa présidente de réfléchir sur le sujet. Un « groupe de travail » a ainsi été constitué, sur les modalités d’organisation de la vie démocratique, réunissant des députés des différents groupes politiques.

Là encore, la démarche interpelle. Non en ce que cette mission est confiée à une personnalité aux idées constitutionnelles parfois rancunières, qui avait appelé à une évolution du Conseil constitutionnel peu de temps après avoir vu l’une de ses initiatives largement censurée par le même Conseil, dont le rôle d’ultime contre-pouvoir est pourtant primordial. D’autant plus que certaines de ces idées sont occasionnellement heureuses, telle la concomitance de l’élection présidentielle et des élections législatives, sans doute inspirée par la lecture de réflexions issues de ce blog ou d’ailleurs.

En revanche, il est pour le moins saugrenu et même malvenu de faire travailler des parlementaires sur une mission dont on sait, dès à présent, qu’elle n’aboutira pas autrement que par l’élaboration d’un programme électoral.

D’ailleurs, les moyens mis à disposition par l’Assemblée nationale, les collaborateurs des députés concernés, les administrateurs qui suivront le dossier seront-ils inscrits dans les comptes de campagne de l’élection présidentielle, dont la période de prise en considération débute le 1er avril prochain ? Non, vraisemblablement pas et l’on comprend pourquoi.

Mais la démarche demeure politiquement dérangeante.

La révision constitutionnelle sur l’environnement : un parcours semé d’embûches

Ce billet est initialement paru sur le blog du Club des Juristes. Il s’agit ici d’une version légèrement remaniée et complétée.

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Le Président de la République a annoncé que la révision constitutionnelle se ferait « par référendum ». Ce serait cependant une erreur de croire que celui-ci se tiendra dans les prochaines semaines, et même qu’il pourra se tenir un jour.

1) Quelles étapes le PJLC doit-il franchir et a-t-il une chance d’aboutir ?

S’agissant d’une révision constitutionnelle, le projet de loi, adopté en Conseil des ministres le 20 janvier et désormais déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale, doit respecter la procédure imposée par l’article 89 de la Constitution. Ce dernier prévoit en effet l’approbation définitive de la révision par un référendum (à moins que la voie du Congrès et d’une majorité des 3/5e ne soit préférée), mais seulement après l’adoption d’un texte commun par les deux assemblées du Parlement. Un certain temps est donc nécessaire, ne serait-ce qu’en raison de l’encombrement de l’agenda législatif, puis de la navette entre les chambres. Le texte devrait donc être inscrit à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale en mars, pour venir au Sénat en mai. On pourrait alors espérer l’adoption d’un texte commun au début de l’été, permettant un référendum fin septembre.

Mais encore faut-il que le Sénat s’inscrive dans une discussion constructive, sans faire usage de son droit de veto sur le texte. Or rien n’indique, à ce jour, qu’il en sera ainsi, pour une raison politique très simple : toute révision constitutionnelle qui aboutit est une victoire au crédit du Président de la République. Ce dernier est le gardien de la Constitution (art. 5) et le titulaire de l’initiative de la révision (art. 89). Si la révision aboutit, c’est donc un succès pour lui, a fortiori en l’espèce, alors qu’elle est issue des propositions d’une Convention citoyenne qu’il a créée et qu’elle résulterait d’un référendum qu’il a annoncé avec fracas. Mais le Sénat est opposé au Président actuel et il est peu probable qu’il lui fasse un tel « cadeau », dans un double contexte électoral : pendant la campagne des régionales et départementales et à l’aube de la campagne présidentielle.

Pour autant, le Sénat prendra-t-il le risque de s’opposer au Président sur un sujet censé être consensuel, tel que la protection de l’environnement ? Il est trop tôt pour le dire, d’autant plus que le soutien populaire n’est pas acquis, puisque, d’après les sondages, seul un Français sur trois irait voter, tandis que 40% n’ont jamais entendu parler du référendum (d’après un sondage Ifop réalisé le 20 janvier 2021 pour le site depanneo.com). Surtout, le Sénat pourra expliquer, dans un contexte de crise sanitaire, économique et sociale, qu’une telle révision n’est pas une priorité, d’autant moins qu’elle n’est pas utile.

2) Quelle est l’utilité de cette révision constitutionnelle ?

Le projet de loi constitutionnelle, tel qu’adopté en Conseil des ministres le 20 janvier, prévoit de compléter l’article 1er de la Constitution par une phrase ainsi rédigée : « Elle garantit la préservation de l’environnement et de la diversité biologique et lutte contre le dérèglement climatique ». Cette modification serait symboliquement riche, car elle alignerait alors la préservation de l’environnement sur les principes fondamentaux qui caractérisent la République française, inscrits au premier article de la Constitution, en introduisant également la notion nouvelle de « lutte contre le dérèglement climatique ».

Mais au-delà de cette symbolique, point de portée juridique.

En effet, depuis une révision constitutionnelle du 1er mars 2005, la préservation de l’environnement est en bonne place dans notre Constitution puisque son Préambule intègre la Charte de l’environnement de 2004 au bloc de constitutionnalité. Cette dernière pose des droits et des devoirs, dont le Conseil constitutionnel s’est saisi, tant dans son contrôle a priori que lors de questions prioritaires de constitutionnalité.

3) En quoi le droit constitutionnel protège-t-il déjà l’environnement ?

Surtout, l’année 2020 a marqué de nettes avancées en matière de protection constitutionnelle de l’environnement, avec deux décisions majeures. D’une part, le Conseil constitutionnel a reconnu que la protection de l’environnement, en tant que patrimoine commun des êtres humains, était un objectif de valeur constitutionnelle, à partir des alinéas 4, 5, 8 et 9 du Préambule de la Charte de l’environnement (décision n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, Union des industries de la protection des plantes [Interdiction de la production, du stockage et de la circulation de certains produits phytopharmaceutiques]). Un tel objectif de valeur constitutionnelle est de nature à limiter l’exercice d’autres droits et libertés constitutionnellement garantis et, en particulier, la liberté d’entreprendre. Il appartient ainsi au législateur d’assurer une conciliation équilibrée entre ces deux exigences constitutionnelles.

D’autre part, dans une importante décision, le Conseil a fixé, de façon inédite, une limite à l’action du législateur en matière environnementale, en se fondant sur l’article 1er de la Charte (qui dispose que « chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé ») et sur son article 2 (qui dispose que « toute personne a le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement ») : ce droit et ce devoir s’imposent au législateur (décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020, Loi relative aux conditions de mise sur le marché de certains produits phytopharmaceutiques en cas de danger sanitaire pour les betteraves sucrières).

Ainsi, tout en refusant de faire droit aux prétentions des requérants, qui lui demandaient la reconnaissance d’un principe constitutionnel de non-régression en matière environnementale, le Conseil rappelle qu’il est loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier ou d’abroger des textes antérieurs, en leur substituant, le cas échéant, d’autres dispositions. En revanche, le législateur n’est pas totalement libre de son action : d’une part, il ne peut priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (article 1er de la Charte), en relevant que ce droit ne peut être limité que de façon proportionnée à l’objectif poursuivi et seulement par d’autres exigences constitutionnelles ou par un motif d’intérêt général. D’autre part, il lui faut prendre en compte, notamment, le devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement.

Par cette dernière décision, le Conseil donne une portée nouvelle aux obligations constitutionnelles issues de la Charte de l’environnement, qui tendent à inclure celles qui seraient inscrites à l’article 1er, si la révision constitutionnelle devait aboutir.

 

4) S’agit-il, par conséquent, d’une manœuvre politique ?

Ni la campagne électorale (en 2017) ni le mandat du Président de la République (jusqu’à ce jour) n’ont montré des avancées majeures en matière d’environnement. En tant que candidat, il était resté très silencieux sur le sujet et si, depuis son élection, on a pu retenir sa célèbre formule « Make our Planet great again », le soir où Donald Trump annonçait que les États-Unis se retiraient de l’accord de Paris, il n’y a pas eu de réforme significative, marquant une avancée quant à la protection de l’environnement. Au contraire, le référendum constitutionnel fut annoncé le jour même où la loi autorisant à nouveau le  recours aux néonicotinoïdes était promulguée.

De surcroît, le référendum a été annoncé au terme d’une discussion sur les propositions de la Convention citoyenne sur le climat et alors qu’elles n’étaient pas reprises « sans filtre », contrairement à ce qui avait été avancé. Mais l’annonce du référendum a occupé ensuite toutes les discussions et tous les médias. La manœuvre est assez limpide et a, en réalité, déjà abouti.

Le Président doit savoir que réviser la constitution pour mener une manœuvre politique est toujours périlleux. La dernière fois, ce fut en 2015. La révision portait sur la déchéance de nationalité : on se souvient du résultat et des conséquences.

Une lueur d’espoir

Qu’on se rassure – ou non –, l’auteur de La Constitution décodée n’est pas devenu expert médical ou agent du renseignement et la lueur d’espoir que l’on évoque ne concerne pas l’évolution de l’épidémie, des variants du Covid-19, du déploiement vaccinal ou la question d’un (inévitable ?) confinement…

Non, l’espoir concerne ce à quoi nous sommes tous particulièrement attachés : nos libertés, leurs garanties, leur préservation. Et, en cette matière, il y a de quoi faire preuve d’un grand pessimisme ; on a pu formuler de nombreuses alertes. Encore récemment, la mission d’information sur la gestion de la crise sanitaire, créée à l’Assemblée nationale, a été unilatéralement clôturée par la majorité, laissant craindre ainsi que la responsabilité du Gouvernement ne soit plus qu’un vain principe.

D’une part, le Conseil constitutionnel a montré une nouvelle fois qu’il constituait effectivement l’ultime rempart face aux violations des droits et libertés, donnant tout son sens à la jurisprudence « Force 5 » par laquelle il s’est attribué le contentieux des ordonnances. Il a ainsi censuré, à deux reprises et en l’espace de quinze jours, des dispositions prises par ordonnance pendant la crise sanitaire, dont la très controversée prolongation automatique de la détention provisoire, que le Conseil d’État avait refusé d’examiner par simple « ordonnance de tri ».

Le Sénat a proposé des améliorations à la loi prorogeant l’état d’urgence auxquelles l’Assemblée nationale serait bien inspirée de souscrire

D’autre part, au moment où l’Assemblée décidait de poser un voile obscur sur l’action gouvernementale et de ne plus exercer sa mission constitutionnelle de contrôle, le Sénat remplissait pleinement la sienne en matière de législation, s’efforçant d’améliorer – et la tâche est ardue – la loi prorogeant à nouveau l’état d’urgence sanitaire.

Rappelons que celui-ci, applicable depuis le 17 octobre 2020, devait courir jusqu’au 16 février, date à laquelle le régime hybride de « sortie de l’état d’urgence » (en réalité, de sortie pour y rester) devait prendre le relai. Rappelons également que ce nouveau régime de l’état d’urgence sanitaire, créé par la loi du 23 mars 2020, devait disparaître de notre ordonnancement juridique à compter du 1er avril prochain. Plus exactement, l’intention des parlementaires (il s’agissait déjà des sénateurs, à l’époque), lorsqu’ils ont adopté ce terme du 1er avril 2021, était d’imposer une « clause de revoyure » au Gouvernement, alors que le régime de l’état d’urgence sanitaire était créé dans la précipitation, au moment où la France vivait son premier confinement strict. Il s’agissait ainsi d’y revenir plus tard, lorsque le contexte serait plus serein.

La crise épidémique durant plus longtemps que ce qui avait été imaginé alors, cette « clause de revoyure » du 1er avril va être repoussée au 31 décembre prochain. C’est regrettable, mais il faut admettre que le contexte actuel n’aide pas à débattre sereinement des améliorations utiles à ce régime d’exception, bien que des propositions aient été faites, qui mériteraient d’être encore améliorées. Ce qui est heureux, en revanche, c’est que ladite clause n’ait pas totalement disparu, même si on imagine aisément qu’elle sera à nouveau repoussée, probablement au-delà des échéances électorales de 2022.

Le projet de loi de prorogation de l’état d’urgence sanitaire, adopté mercredi dernier par le Sénat, qui revient cette semaine en nouvelle lecture et qui sera définitivement adopté vendredi prochain, propose toutefois certaines améliorations auxquelles l’Assemblée nationale serait bien inspirée de souscrire.

D’une part, les parlementaires ont d’ores et déjà renoncé à accoler automatiquement deux régimes d’exception, celui de l’état d’urgence lui-même et celui de sa sortie, comme ils avaient pu le faire avec la dernière loi prorogeant l’état d’urgence sanitaire (l’état d’urgence devant s’appliquer jusqu’au 16 février et la « sortie » prenant automatiquement le relai jusqu’au 1er avril). Si un nouveau régime d’exception transitoire devait s’appliquer, il faudrait que les parlementaires le décident au moment opportun, ce qui est démocratiquement sain.

D’autre part, les sénateurs ont précisé que la restriction ou l’interdiction des rassemblements, permise pendant l’état d’urgence, ne valait pas pour les locaux à usage d’habitation, ce qui allait déjà sans dire – comme l’avait relevé le Conseil constitutionnel – mais qui va toujours mieux en le disant.

De plus, ils ont imposé qu’une mesure de confinement (consistant en une interdiction de sortir de son domicile pendant plus de 12 heures par jour), si elle doit à nouveau être décidée, ne pourra s’appliquer que pour un mois et sa prorogation au-delà d’un mois devra être autorisée par la loi. C’est heureux car l’on se souvient à quel point cette mesure est attentatoire à notre liberté et que, lorsqu’elle fut décrétée en mars dernier, pour une application totale de sept semaines, elle n’a jamais fait l’objet d’un débat au Parlement ni d’un contrôle par le Conseil constitutionnel.

Enfin, le Sénat offre aux Préfets la possibilité d’autoriser localement l’ouverture des commerces de détail, lorsque la mise en œuvre des mesures de nature à prévenir les risques de propagation du virus est garantie (ce qui ne concerne pas les bars et restaurants).

À constater l’évolution de l’épidémie et la gestion de la campagne vaccinale par le Gouvernement, on peut parier que nous ne serons pas guéris du virus avant de longs mois. En revanche, grâce au Sénat, notre démocratie pourrait commencer à marquer quelques signes d’assainissement.