Les ordonnances, un mécanisme de soulagement

Les ordonnances ne sont pas une arme de contournement du Parlement, mais un mécanisme de son soulagement.

Par conséquent, en elles-mêmes, elles ne sont pas antidémocratiques, pour au moins trois raisons cumulant bon sens politique et justification constitutionnelle. À condition que le Gouvernement sache en user sans en abuser.

En premier lieu, il n’est pas inutile de rappeler qu’elles sont autorisées par la Constitution, laquelle en fixe ainsi le régime général.

Elle consiste en une extension temporaire et limitée du pouvoir réglementaire, lequel est habilité à intervenir dans certains domaines législatifs spécifiquement identifiés. L’habilitation ne peut être donnée que par une loi, votée selon la procédure législative ordinaire et à la seule demande du Gouvernement, le Parlement ne pouvant pas, ainsi, proposer de se dessaisir.

La loi d’habilitation doit fixer les domaines strictement législatifs, c’est-à-dire issus de l’article 34 de la Constitution (à l’exclusion des domaines organiques ou ceux relevant de lois spécifiques, comme les lois de finances), dans lesquels le Gouvernement est autorisé à intervenir. Aucune habilitation générale n’est donc possible. À cela s’ajoute, au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, l’obligation de mentionner la finalité et de circonscrire le domaine d’intervention des ordonnances.

La loi d’habilitation doit également fixer deux délais. D’une part, celui pendant lequel les ordonnances peuvent être édictées. D’autre part, celui avant l’expiration duquel le projet de loi de ratification doit être déposé. L’habilitation ne peut donc pas valoir pour une durée indéterminée et l’on suppose même que le Conseil constitutionnel sanctionnerait l’erreur manifeste d’appréciation qui consisterait à octroyer un délai excessivement long (par exemple la durée de toute une législature) pour des finalités et des domaines circonscrits.

Enfin, les ordonnances sont prises en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’État. Cela les rapproche des projets de loi et impose qu’elles soient signées par le Président de la République.

En deuxième lieu, des représentants du peuple doivent se prononcer à trois reprises à leur égard : lors de l’habilitation, lors de l’édiction, lors de la ratification.

En effet, l’habilitation et la ratification ne peuvent résulter que de lois, votées et, donc, délibérées par le Parlement. Il en résulte une double discussion : d’abord, sur leur opportunité, leur finalité et leur étendue, puis sur leur qualité et leur conformité aux attentes des parlementaires. Il est vrai que cela doit être doublement nuancé, car cette discussion n’est pas comparable à celle qui aurait lieu si le Parlement adoptait lui-même la loi et la seconde, lors de la ratification, peut ne jamais avoir lieu, la Constitution n’imposant pas que les ordonnances soient ratifiées.

C’est ici que le Président de la République et le Premier ministre pourraient innover et rassurer, en s’engageant à ce que le projet de loi de ratification soit effectivement inscrit à l’ordre du jour et, mieux encore, en indiquant le délai avant lequel il sera adopté.

De plus, signées par le Président de la République, les ordonnances le sont par un représentant direct du peuple. Cela participe de leur légitimité, d’autant plus lorsque leur usage a été clairement annoncé au cours de la campagne électorale qui a permis de l’élire.

Par conséquent, si elles sont certainement moins débattues que les lois, leur légitimité n’est pas à ce point atteinte qu’elles perdraient tout fondement démocratique. D’ailleurs, dans le cas de leur utilisation en matière de réforme du Code du travail, les négociations avec les partenaires sociaux ont lieu, avant même le vote de l’habilitation.

En troisième et dernier lieu, enfin, loin de contourner le Parlement, puisqu’il se prononce doublement, les ordonnances permettent de le soulager.

Sur des sujets d’une grande complexité et technicité, il est parfois judicieux d’épargner le Parlement, en lui évitant de se perdre dans des discussions interminables. À la condition, toutefois, de l’épargner sans l’oublier, en inscrivant notamment le projet de loi de ratification à l’ordre du jour. À la condition, encore, de l’épargner sans l’évincer, en ayant un recours parcimonieux et même exceptionnel aux ordonnances.

Car, pendant que le Gouvernement élabore les ordonnances, le Parlement peut alors se consacrer à d’autres sujets, également urgents et importants, mais peut-être moins techniques. Sans être contourné, il est même valorisé.

Les ordonnances produisant leurs effets dès leur entrée en vigueur, elles peuvent même s’apparenter à une forme d’expérimentation. Entre leur adoption et leur ratification, le Parlement pourra apprécier si la réforme ainsi introduite est idoine ou si elle requiert des ajustements. Car lors de leur ratification, il est évidemment possible de les modifier, voire de les abroger.

Cependant, « le Parlement vote la loi », nous renseigne judicieusement l’article 24 de la Constitution. S’il n’est pas le seul à le faire (puisque, notamment, le peuple le peut aussi en vertu de l’article 11), il est incontestablement le mieux placé pour le faire. Rien ne remplace le débat parlementaire, c’est-à-dire l’échange pluriel sur des idées et des réformes, pour élaborer des normes applicables à tous. C’est l’expression même de la volonté générale.

Il ne faut pas, alors, tomber dans l’excès et recourir à outrance aux ordonnances, en les imposant plus qu’en les négociant. Ce serait un passage en force et, dans ce cas, le soulagement louable se transformerait en contournement condamnable.

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